A figura dos Contrainteressados no Contencioso Administrativo, em especial a análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 01018/2015

A figura dos Contrainteressados no Contencioso Administrativo, em especial a análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 01018/2015

No presente trabalho irei analisar a figura dos contrainteressados no Contencioso Administrativo.

Esta figura surge na temática da legitimidade processual passiva, ou seja, num dos pressupostos processuais relativos às partes.

Em primeiro lugar e como forma de introdução, cumpre distinguir a legitimidade processual da personalidade e capacidade judiciária na medida em que estas figuras, presentes no artigo 8ºA do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), se referem a atributos necessários para que uma pessoa ou entidade possa ser parte e figurar em juízo de um processo administrativo.

Cumpre também distinguir este pressuposto processual do interesse processual, autonomizado no artigo 39º do CPTA. O interesse processual ou interesse em agir consubstancia-se em saber se, no caso concreto, há efetiva necessidade de tutela judiciária.

A legitimidade processual é um pressuposto processual relativo às partes. A falta de legitimidade processual conduz assim a absolvição da instância e não do pedido, ou seja, nada é dito acerca do mérito da causa.

A legitimidade processual divide-se em legitimidade ativa e legitimidade passiva. A legitimidade ativa consubstancia-se em quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta, o apresente em condições de nela figurar como autor. A legitimidade ativa encontra-se regulada no artigo 9º do CPTA que é derrogado por normas especiais previstas nos artigos 55º, 68º, 73º, 77ºA e 102º. Por sua vez, a legitimidade passiva refere-se a quem estiver em juízo, colocado em posição contrária à do autor de acordo com o artigo 10º nº1 1ª parte do CPTA.

A legitimidade passiva encontra-se prevista no artigo 10º do CPTA que consagra no seu nº 1 2ª parte a figura dos contrainteressados “contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”.

Esta figura configura um caso de litisconsórcio necessário passivo. É um litisconsórcio na medida em que pressupõe a existência de uma única relação material, ou seja, um único pedido. Necessário porque a lei impõe a intervenção de todos os interessados na relação jurídica. Por último, passivo porque o pedido em causa é formulado pelo autor contra todas as partes que se encontrem no lado do Réu (lado passivo).

A partir do momento em que são chamados à ação, os contrainteressados gozam do estatuto de parte no processo, têm assim todos os direitos e deveres que daí possam advir.

A figura dos Contrainteressados pode surgir em qualquer tipo de ação. A sua regra geral encontra-se no artigo 10º nº1 2ªa parte do CPTA, sem prejuízo de disposições especiais desde logo o artigo 57º do CPTA no âmbito de ações de impugnação de atos administrativos (questão que irá ser tratada na análise do Acórdão).

Para finalizar a apresentação da figura, é indispensável referir que esta surge como afloramento do princípio do Contraditório. Esta figura tem como objetivo garantir que o processo não corre à revelia das pessoas cuja esfera jurídica pode vir a ser afetada negativamente pela decisão do processo em causa.

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 01018/2015

No dia 29 de Abril de 2014, a sociedade A, Lda. intentou uma ação no TAF de Mirandela, contra o Município do Mogadouro. Tratava-se de uma ação administrativa especial de contencioso pré-contratual, onde a sociedade A, Lda pedia a anulação da decisão do Réu que adjudicou a empreitada de obra pública à sociedade B, Lda.

A Autora indicou como contrainteressado a adjudicatária e posteriormente, a pedido do próprio Tribunal, todos os concorrentes do referido concurso. Por se tratar de número superior a vinte, o Tribunal ordenou a citação através de publicação do anúncio na plataforma eletrónica. Vamos ver posteriormente que o pedido do Tribunal para a Autora nomear todos os concorrentes do concurso contrainteressados foi um erro, na medida em que estes tinham interesses similares à Autora.

Concluída a instrução foi proferida sentença que julgou a ação procedente. Foi anulado o ato de adjudicação e o contrato celebrado na sequência do mesmo.

A sociedade C, Lda que tinha ficado classificada em 4º lugar (a autora do processo tinha ficado classificada em 6º), interpôs recurso de revisão da decisão acima proferida, na medida em que não tinha sido citada como contrainteressada ou por ser nula a citação acima referida através de anuncio na plataforma eletrónica. O TCA Norte decidiu no sentido da sociedade C, Lda declarando nulo todo o processo posterior à petição inicial.

O TCA Norte fundamentou a sua decisão argumentando que por a autora ter ficado em 6º lugar, só constituem a figura de contrainteressados os cinco candidatos que ficaram posicionados à frente da autora. Deste modo, estava vedada a citação por anuncio ou edital (esta oferece menos garantias de chegar ao destinatário do que a citação pessoal) e, portanto, a citação era nula em face do artigo 188º nº1 alínea c) do CPC.

Podemos desde já advir que o TCA Norte errou ao concretizar a figura dos contrainteressados, como veremos adiante.

Neste seguimento, a Autora sociedade A, Lda, apresenta recurso ao Supremo Tribunal Administrativo que vem a conceder provimento do recurso e a revogar a decisão recorrida, julgando assim improcedente o pedido de revisão realizado anteriormente pela sociedade C, Lda.

O STA fundamenta a sua decisão alegando que no artigo 57º do CPTA segundo o qual “são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado”, cabem duas espécies de pessoas: “em primeiro lugar, aquelas que são diretamente prejudicadas pela anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado, e depois, aquelas cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou declaração de nulidade, mas que, ainda assim, têm interesse legítimo na manutenção do ato visto que, se assim não for, verão a sua esfera jurídica negativamente afetada.”

O conceito de contrainteressado está assim ligado ao prejuízo que poderá advir da procedência da ação impugnatória para todos os que estejam envolvidos na relação material controvertida. A noção de contrainteressado deve ter como base a ideia do prejuízo que o contrainteressado terá se não for chamado a juízo.

A figura do contrainteressado dá assim legitimidade passiva a todos aqueles que possam ser prejudicados, neste caso em consequência da anulação do ato de adjudicação. A figura do contrainteressado surge como forma de assegurar o cumprimento do princípio do contraditório. Devem assim ser chamados à ação em situação de litisconsórcio necessário passivo, a entidade que praticou o ato, a entidade demandada e todos aqueles que são prejudicados pelo processo impugnatório.

No caso em concreto, a sociedade C, Lda, classificada no concurso em 4º lugar, assim como todos os outros concorrentes (do segundo ao último classificado) irão beneficiar do ato de anulação. Se o ato de adjudicação for anulado, para a Administração proceder à obra pública terá de iniciar um novo processo administrativo e praticar um novo ato classificatório. Deste modo, todos os concorrentes (os que ficaram colocados à frente da Autora e os que ficaram colocados em posição inferior) voltarão a ter oportunidade de concorrer e quem sabe, serem os primeiros classificados e vencerem o concurso.

O interesse da Autora sociedade A, Lda, é convergente com os interesses de todos os outros concorrentes que não o posicionado em 1º lugar.

O STA conclui então que a recorrente sociedade C, Lda só poderá vir a beneficiar com a anulação do ato impugnado na medida em que os seus interesses são os mesmos da Autora. Com a anulação do ato esta pode criar expectativas de que a empreitada pode vir a ser adjudicada a seu favor.

Neste caso o único contrainteressado é o adjudicatário da obra pública, ou seja, o vencedor do concurso que foi a sociedade B, Lda, na medida em que só esta tem um interesse conflituante e contraposto ao da Autora.

A sociedade C, Lda não sendo considerada contrainteressada não goza de legitimidade passiva e, portanto, não deveria ter sido chamada ao processo nem deveria ter sido citada.

Bibliografia

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª edição, Almedina, 2009

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016

Raquel Moutinho, nº24399