Para uma aclaração da impugnabilidade de actos administrativos

Revisão (sinóptica) da Literatura

MARGARIDA PEREIRA COSTA, n.º 22488, subturma 3

A impugnabilidade é o legado deixado pela antiga recorribilidade e cuja transição decorre do sedimento deixado pela acção de impugnação de actos administrativos recebida do antecedente recurso contencioso de anulação (vide Correia, Sérvulo, pp.12 e ss.; Amaral, Freitas do & De Almeida, Aroso, pp. 95-98 e Da Silva, Vasco Pereira, pp. 318 e ss.). A impugnabilidade traduz, por um lado, uma propriedade de segundo grau, i.e., trata-se de um qualificativo do conceito de acto administrativo que lhe está subjacente e, por outro, trata-se de um conceito relativo, porquanto ante um certo acto administrativo, o juízo sobre a sua impugnabilidade levará ora a uma resposta positiva, ora a uma resposta negativa. Em conformidade com a entrada em vigor do CPTA, opta-se por uma acepção restrita e homogénea (vide Coimbra, José Duarte, p.352), referindo-se sobremaneira a condições estruturais dos actos administrativos (artigos 51º a 54º CPTA insertos na Secção I do Capítulo II do Título III). Sendo assim, à luz do direito processual português, a impugnabilidade deve ser configurada enquanto pressuposto processual autónomo (ibid.)

Frisa-se que A Acção Administrativa Especial está prevista nos artigos 46º e sgs. do CPTA, e a impugnação de actos administrativos está prevista no artigo 50º CPTA e, ademais, que antes da reforma do Contenciosos Administrativo de 2002 e 2004 não existia a impugnação de actos administrativos: existia outrossim o recurso de anulação (concebido como processo a um acto, Silva, p.332.).

A impugnabilidade, muito mais do que uma mera questão de natureza ou um traço substantivo dos actos administrativos, expande-se a todos os actos administrativos, que em virtude da sua situação, possam acarretar uma lesão ou afectar, de maneira imediata, posições subjectivas particulares. Aqui, importa conexionar esta abertura do conceito processual de acto administrativo com a natureza de direito fundamental consagrada no artigo 268º, n.º4 da Constituição (CRP, cf ainda artigo 202º e ss. e nºs 4 e 5 do artigo 268º CRP). Com efeito, a expansão da impugnabilidade dos actos administrativos, que passa a ser determinada em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares (artigo 51º, nº1 do CPTA) é a que melhor entronca no disposto no artigo 268º, n.º4 da CRP, “que estabelece um direito fundamental de impugnação dos actos administrativos lesivos dos particulares, no âmbito de um Contencioso Administrativo plenamente jurisdicionalizado e de natureza predominantemente subjectiva, porque destinado a garantir a tutela integral e efectiva dos particulares.” (Silva, p.342).

Mais se acrescenta que o particular só dispõe da faculdade de impugnar os actos finais, daí que, em rigor, não haja um ónus de impugnação por parte do particular (artigo 51º, nº3 CPTA) e, enfatiza-se, aampliação conceptual da impugnabilidade dos actos administrativos, pois esta passou a ser realizadaquando ocorra eficácia externa assim como lesão dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares (artigo 51º, nº1 CPTA e artigo 268 nº 4 CRP).

É pois relevante acentuar que uma das alterações mais impressivas se traduz numa reconfiguração da noção geral de acto administrativo impugnável, já que, à luz do artigo 51º CPTA, são impugnáveis: os actos administrativos com eficácia externa, e dentro destes procede-se a uma referência especial àqueles, e cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Acompanha-se a perspectiva do Prof. Vasco Pereira da Silva ao apreciar como positiva a solução material adoptada pelo legislador em matéria de impugnabilidade nesse artigo do CPTA na referência que faz a actos com eficácia externa e a actos lesivos e também os argumentos que aduz acerca da formulação infeliz (Silva, pp. 344-345) do artigo 51º, por não expressar adequadamente que os critérios da eficácia externa e o da susceptibilidade de lesão de direitos são autónomos, com diversa natureza e função. Considera o mesmo autor como intolerável a subalternização do segundo critério ao primeiro, tanto do ponto de vista constitucional como de uma perspectiva quantitativa, na medida em que a maioria dos processos julgados nos tribunais administrativos correspondem a acções intentadas em defesa de direitos, além do que se trata de uma formulação que contende com a previsão da impugnação de actos carecidos de eficácia externa (artigo 54ºCPTA), desde que lesivos.

Não obstante, salienta-se que as alterações introduzidas pelo Anteprojecto do CPTA no que respeita a questões atinentes aos requisitos gerais do regime da impugnabilidade dos actos administrativos (actos confirmativos, actos ineficazes e legitimidade), visaram, sobretudo, ampliar a tutela impugnatória dos particulares, mas igualmente “adequar à visão doutrinal e à prática jurisprudencial e bem assim às alterações contidas no Projecto do novo Código de Procedimento Administrativo (NCPA), outras situações que não estavam suficientemente clarificadas no CPTA.” (Barbosa, p.375).

No que respeita às condições internas de impugnabilidade (em que se quadra a impugnabilidade em sentido restrito e homogéneo), são os requisitos estruturais que um acto administrativo deverá ostentar para que seja susceptível de ser impugnado jurisdicionalmente. No que concerne às condições externas (no âmbito da impugnabilidade em sentido lato e heterogéneo), reportam-se aos pressupostos processuais alheios ao acto, conquanto face aos quais a acção de impugnação de actos administrativos manifeste especialidades. Ao nível das denominadas condições externas de impugnabilidade e no âmbito dos designados critérios especiais de legitimidade activa para a impugnação dos actos administrativos (Almeida: 2010, pp.221-222) vertidos no artigo 55º do CPTA o Anteprojecto veio introduzir duas alterações, ambas com efeitos restringentes (Coimbra, p.367), a saber: a legitimidade do Ministério Público para a impugnação dos actos administrativos em sede de acção pública enquanto confinada à defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º (de resto como impõe a nova redacção dada ao artigo 16º da Lei nº 83/95); a legitimidade dos órgãos para impugnar actos de outros órgãos de uma mesma pessoa colectiva pública enquanto limitada a actos que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos primeiros para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam directamente responsáveis. Segundo José Duarte Coimbra só a segunda alteração é verdadeiramente inovadora, porquanto segue ao arrepio da tradição portuguesa de configurar a acção pública em moldes não-limitados e representa “mais um dado de enfraquecimento do papel do Ministério Público no contexto do direito processual administrativo português” (Coimbra, p.369).

A legitimidade activa para a impugnação de actos administrativos está prevista no artigo 55º CPTA, sendo os contra-interessados obrigatoriamente demandados (artigo 57º) CPTA, sendo susceptíveis de ser impugnados actos com carácter meramente confirmativo (artigo 53º CPTA), os actos administrativos ineficazes (artigo 54º CPTA) e os actos de indeferimento expresso (artigo 51 nº4 CPTA).

Destaca-se que se passa a delimitar o contencioso administrativo em virtude da sua função administrativa e não do poder administrativo, o que está na génese da ampliação do âmbito da justiça administrativa, porquanto esta passa a incidir sobre actos da função administrativa e não só sobre os actos de autoridade, controlando doravante as relações jurídicas administrativas para além das relações de poder, abandonando-se, assim, a infância difícil (SILVA: 1997, p.37) do Direito Administrativo onde prevaleciam as regras de privilégio em proveito dos órgãos administrativos.

Outra nota importante a propósito desta reflexão, necessariamente sucinta, concerne ao abandono da ideia da definitividade horizontal graças à extensão da impugnabilidade, dado que, passam a ser susceptíveis de apreciação os actos procedimentais. Diga-se que uma tal exigência de definitividade horizontal se encontrava ferida deinconstitucionalidade, até porque esse requisito deixou de ser exigido desde a revisão constitucional de 1989. Com efeito, os actos procedimentais são passíveis de impugnação autónoma (artigo 51º, nº1). Ainda assim a não impugnação do acto procedimental não impede a possibilidade de se impugnar a decisão final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento (artigo 51º, nº3): o particular pode impugnar desde o início essa actuação ou então aguardar e impugnar aquando da decisão final do procedimento.

Enfatiza-se também a consagração de um efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo (artigo 59º, nº4 CPTA) o que constitui um benefício para o particular já que se esteoptar por esta via, ab initio, faz com que o prazo para a impugnação contenciosa só volte a correr supervenientemente à decisão do seu pedido de reapreciação do acto administrativo. O particular pode optar se pretende utilizar uma garantia graciosa ou aceder, de imediato, ao tribunal, não tendo de aguardar pela decisão da administração: pode, por conseguinte, proceder a uma impugnação contenciosa ou recorrer às providências cautelares.

Em jeito de síntese e pondo a tónica nas alterações mais significativas no que a esta matéria diz respeito, assinala-se: aproximação do conceito processual de “acto impugnável” ao conceito substantivo/procedimental de “acto administrativo”, ainda que, deliberadamente, não exista uma plena coincidência entre ambos, na medida em que aquele primeiro conceito abrange também decisões sem eficácia externa; na impugnação de actos de actos administrativos o prazo é aumentado para 3 meses (alínea b) do n.º 2 do artigo 58 º CPTA). É também conferida a possibilidade de impugnação após o decurso deste prazo, desde que não tenha expirado o prazo de um ano, em determinados casos, designadamente: o autor ter sido induzido em erro pela conduta da Administração; se esse erro for desculpável em decorrência da ambiguidade do quadro normativo aplicável; caso se tenha verificadouma situação de justo impedimento (artigo 58º, nº 4, do CPTA).Mais ainda: a impugnação administrativa do acto suspende o prazo de impugnação contenciosa conquanto não impeça o interessado de recorrer a ela na pendência da impugnação administrativa (n artigo 59º, n.ºs 4 e 5 CPTA); o conceito de definitividade é abandonado, permitindo a impugnação de qualquer acto com eficácia externa, independentemente de se encontrar inserido num procedimento administrativo (artigo 51º, n.º1 CPTA); a ampliação do objecto da acção pode abranger, em acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo, novos actos perpetrados em sede do mesmo procedimento, ou, tratando-se de um acto pré-contratual, ao contrato que venha a ser celebrado na pendência do processo (artigo 63º do CPTA); Limitação da legitimidade activa para a impugnação de decisões proferidas por outros órgãos da mesma pessoa coletiva, restringindo-a à impugnação de decisões passíveis de comprometer as condições do exercício decompetências legalmente conferidas ao órgão impugnante para a prossecução de interesses pelos quais ele seja directamente responsável; Alteração e clarificação da data de início dos prazos de impugnação, nomeadamente reforçando-se a ideia de que o momento relevante é o da produção de efeitos do acto impugnado e prevendo-se que a notificaçãoao mandatário do interessado também releva para desencadear o prazo para a impugnação do acto notificado.

Em suma, impugnação de actos administrativos reveste uma importância central no âmbito docontencioso administrativo, desde logo porque a impugnação de actos administrativos continua a figurar como primeiro pedido passível de ser formulado junto dos Tribunais Administrativos.

Bibliografia

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