Em
análise ao acórdão de 28 de Setembro de 2016 com número do processo 00121/04 proferido pelo Tribunal Central Administrativo
Norte, importa ter em conta os seguintes factos.
A
autora M instaura uma ação contra a Universidade do Porto e o
Contra-interessado A no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, com recurso
ao meio de condenação à prática do ato de instauração de procedimento
disciplinar ao contra-interessado. O fundamento da Autora é que a escolha do
Presidente ICBAS em requisitar a mesma para o ensino da cadeira de Toxicologia,
onde a autora seria docente e a Professora Doutora L seria regente, seria um
insulto para a mesma. Autora partilha desta opinião pois a regência dessa
cadeira foi entregue a uma professora menos graduada que ela, o que constituiria
uma ofensa à sua honra. A autora, inconformada com a decisão do TAF do Porto
que julgou a sua ação improcedente interpõe recurso jurisdicional para o Tribunal
Central Administrativo Norte. Usa como fundamentos para a interposição de
recurso que a sentença proferida violou o princípio da legalidade, violou
alguns artigos do Estatuto Disciplinar, contendo também alguns vícios formais e
por último viola o artigo 71ºnº2 CPTA.
Importa
agora analisar as seguintes matérias.
A
forma processual em causa é ação administrativa (artigo 37º e ss
CPTA) com recurso ao meio de condenação à prática de ato devido
(artigo 66º e ss CPTA). Resulta logo do artigo 66º a regulação do objeto do
processo. O artigo 66º nº1 refere que este meio serve para condenar a entidade competente à prática do ato omitido ou
recusado. O nº 2 do mesmo artigo refere que o objeto da ação é a pretensão do interessado mesmo que o ato devido
tenha sido recusado. O nº 3 também do artigo 66º, refere que a dedução de pedidos de condenação à prática
de ato mostra desnecessário a declaração da nulidade, anulabilidade ou
inexistência do acto porque isso resulta directamente da pronúncia condenatória
de eliminação do acto. O artigo 67º refere os pressupostos para a condenação do
acto. O artigo 68º a legitimidade neste tipo de acções e o artigo 69º refere os
prazos para interposição destas ações. Desta maneira, no nosso caso concreto podemos
afirmar que o meio utilizado em causa foi o correto pois o pedido da autora é
exatamente a imposição de condenar a Universidade do Porto a praticar o acto de
instauração de procedimento disciplinar contra o Contra-Interessado A
(art.66ºn1),esta pretensão visa satisfazer os interesses da autora. É
necessário ter em conta que a acção de condenação à prática de ato devido
também é possível contra atos de conteúdo discricionário ou atos que envolvem o
exercício de poderes discricionários (ação disciplinar). Nestes casos o
Tribunal pode condenar a Administração a praticar o ato. Relativamente ao
artigo 67º, é dito no nº1 que é necessário a apresentação de um requerimento,
tal como a autora o fez. O artigo 67º nº1 refere algumas alíneas,
enquadrando-se o nosso caso na alínea b) que diz respeito a uma recusa por
parte da administração. Observa-se, no caso em concreto, que a Universidade do
Porto indeferiu o processo disciplinar que envolve o exercício de poderes
discricionários. Em relação à legitimidade processual ativa da autora
configura-se também ao abrigo do artigo 68º nº1 a) pois a mesma é titular de um
direito ou interesse legalmente protegido. Também não se levantam problemas em
relação aos prazos previstos no artigo 69º nº2 (no caso de indeferimento o prazo
de propositura da ação são 3 meses).
Após analisar a dinâmica geral do
caso concreto do acórdão, importa centrar a nossa atenção no Princípio
da Legalidade e nos Poderes de Pronúncia do Tribunal (artigo
71º nº2 do CPTA).
·
Princípio da Legalidade
O
Princípio
da Legalidade exprime a subordinação jurídica da administração pública.
Isto decorre do artigo 266º nº2 CRP e artigo 3º CPA.O Principio da Legalidade
comporta dois sentidos diferentes, o primeiro é a preferência de lei e o segundo é a reserva de lei. O primeiro veda a administração de contrariar o
direito vigente e o segundo refere que a atuação administrativa tem de ter
fundamento numa norma jurídica. Dentro do âmbito da reserva de lei existem ainda duas maneiras complementares: a precedência de lei e a reserva de densificação normativa. Na Precedência Total de Lei, a
administração para agir tem sempre de ter como base uma norma habilitante que
lhe confira poderes. Na Reserva de
Densificação Normativa, a norma habilitante que confere poderes para a
atuação administrativa, tem de ter uma determinada densidade (determinado grau
de especificação e pormenorização quer dos pressupostos, quer dos meios de
atuação). É necessário densificar a incidência, previsibilidade e legitimidade.
Podemos encontrar dois tipos de normais: Fechadas (vinculam a
administração) e as Abertas (margem de livre apreciação). A Margem de
Livre Decisão é o espaço de liberdade da atuação administrativa que é
conferido por lei e limitado pelo bloco da legalidade. A margem de livre decisão
comporta, a discricionariedade e a margem de livre apreciação. A discricionariedade é a liberdade
conferida por lei à administração para que esta escolha entre várias
alternativas de atuação administrativa, envolve sempre juízos de prognose. A margem de livre apreciação é a liberdade
conferida por lei à administração de apreciar os factos que dizem respeito aos
pressupostos da sua decisão, envolve a indeterminação vocabular e a liberdade
avaliativa. Os limites da Margem de Livre Decisão são as Vinculações Legais
e os limites imanentes aos Princípios da Atividade Administrativa
(prossecução de interesses públicos, proporcionalidade, imparcialidade,
respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos particulares, boa-fé,
igualdade e justiça).
Após
analisar o Princípio da Legalidade,
interessa agora voltar ao nosso caso e caraterizar o que é o Poder
Disciplinar. O Poder Disciplinar é um poder que se
traduz na possibilidade de aplicar sanções aos agentes e funcionários em
consequência da violação de deveres que sobre os mesmos caibam. Este poder
serve para assegurar a coesão e a segurança no serviço administrativo. O Poder
Disciplinar desdobra-se em ação
disciplinar (averiguação de fatos que possam levar a situações de infração)
e competência para aplicar sanções.
No
caso requerido pela autora, estamos no âmbito de ação disciplinar (a universidade do porto deveria averiguar se
aquele presidente cometeu ou não um infracção). Entende-se assim que o fato de
a Universidade do Porto dever ou não dever instaurar um processo disciplinar
cabe no âmbito dos poderes
discricionários da administração inseridos no princípio da legalidade mais
concretamente dentro da Reserva de Lei do mesmo. Concluímos assim que embora a administração
tenha de reger a sua actividade segundo o princípio da legalidade, por vezes as
normas podem configurar-se como fechadas (vinculativas) ou abertas
(discricionárias).
Neste
caso, o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração
Central, Regional e Local é uma norma discricionária com aspetos vinculantes
(não é uma norma arbitrária), pois a mesma refere que para além da
observância dos critérios da legalidade é necessário também proceder a juízos
de apreciação sobre a conveniência e oportunidade no seu exercício à luz dos
interesses do serviço. Isto quer dizer que é autoridade administrativa,
Universidade do Porto, é que tinha de analisar e ponderar se o Presidente
cometeu ou não uma infração, não estando a mesma subtraída ao cumprimento do
referido dever.
Concluo
assim que estes atos que envolvem o exercício de poderes discricionários são
suscetíveis de impugnação judicial fundada quer em ilegalidade formais como
substantivas. Entende-se que podem assim,
os Tribunais Administrativos proceder à fiscalização contenciosa jurisdicional
deste tipo de atividades administrativas quando estão em causa graves vícios (desvio de poder e erros
grosseiro) ou graves violações de
deveres de fundamentação ou de participação e de princípios gerais. Configurando-se
este graves vícios e graves violações
como os limites dos poderes discricionários.
No
nosso caso, parece-nos que o Tribunal Administrativo pode fiscalizar esta ação,
pois a autora alega que há violação do princípio da legalidade e do dever de
fundamentação. Ainda assim, não cabe razão autora porque não resulta dos
Estatutos dos Funcionários que a administração tem sempre uma obrigatoriedade automática de proferir um despacho que
determine que tem de haver procedimento disciplinar (não há nenhuma
violação desse estatuto). Logo a Universidade do Porto pode agir de
maneira contrária, não instaurando o processo disciplinar, tal como fez.
·
Poderes de Pronúncia do Tribunal
(artigo 71º nº 2 do CPTA)
O
artigo 71 nº2 menciona que quando o ato que está em causa envolve valorações
próprias do exercício da função administrativa e o caso concreto não nos faça
chegar a nenhuma solução como possível, o tribunal não pode determinar o
conteúdo do acto a praticar. O tribunal só deve explicitar as vinculações que a
administração deve observar. Este artigo, tem o intuito criar fronteiras nos Poderes de Pronúncia do Tribunal
quando este tem de condenar a administração à prática de um ato. Embora o
artigo 71º nº2 referia isso, ficou já assente anteriormente o seguinte, i) no
caso em apreço, cabia a administração (Universidade do Porto) uma dever de agir
e a mesma agiu indeferindo o pedido; ii) Embora estejam em causa o uso de poderes
discricionários, isso não retira a possibilidade do controlo jurisdicional dos
mesmos pois estamos numa situação onde a autora alega verificar-se a violação
ao dever de fundamentação e a princípio gerais; iii) Ficou assente também, que
o exercício do poder de decisão da administração em abrir ou não o processo
disciplinar é discricionário. Deste modo não é conferido à autora o direito de
exigir a prática do acto com o conteúdo exclusivo de se proceder à instauração do
processo disciplinar. A Universidade do Porto podia ter recusado aquele pedido
sem qualquer problema. Visto que, o meio de condenação a prática de acto devido
não se restringe só a casos de vinculação, poderá estar matéria discricionária
a ser condenada por via contenciosa (66º nº1).
Interessa
observar também, que perante os factos alegados pela autora, os mesmos não
integram qualquer infração disciplinar (não há ilicitude). O dever de a
contratar como docente justifica-se pelas necessidades da vida social, pelo que
não
há violação das normas de “cortesia” e “bons costumes” consagradas nos
usos e costumes. Não se conjetura, que o teor da comunicação feita a autora pelo
contra-interessado resulte em infração dos deveres de correção e de
respeito a que o mesmo estava obrigado. Ou seja não houve nenhuma falta
de respeito há honra e consideração da autora, nem houve nenhum insulto ou
menorização face ao seu estatuto, pelo facto de a mesma ser docente de uma
professora que já foi sua assistente. Concluiu-se que o Presidente do Conselho
Cientifico ICBAS não cometeu nenhuma infração disciplinar.
Deste
modo, o TCA Norte julga a decisão improcedente e os vícios
formais alegados pela autora não revelam a pretensão material da mesmo, pelo
que não chegam para o Princípio de Aproveitamento dos atos operar, existe assim
uma desvalorização de tais vícios.
Em conclusão, retira-se deste
acórdão uma ideia de ampliação dos poderes de fiscalização dos
Tribunais Administrativos mesmo quando estão em causa poderes
discricionários. Quando estão em causa poderes discricionários não é negado o
controlo aos Tribunais Administrativos, se se verificarem as situações excecionais
referidas anteriormente pois podemos estar perante situações em que certos princípios
prevalecem sobre a discricionariedade administrativa. Estas situações
excecionais são os próprios limites ao poder discricionário conferido à
administração por lei. Desta maneira os Tribunais Administrativos podem
condenar a Administração à prática de ato devido quando os mesmos extravasam os
limites da sua discricionariedade.
Refiro assim, que o Tribunal Administrativo pode
em todos os casos analisar a pretensão material e condenar a administração
à prática do ato se assim entender. Os Tribunais Administrativos não podem
invadir o espaço de margem de livre decisão no uso de poderes
discricionários da administração no caso concreto, a menos que administração
viole os limites da margem de livre decisão.
Quer
com isto dizer, que a fronteira dos poderes de pronúncia dos Tribunais
Administrativos é os Limites de Margem de Livre Apreciação.
Bibliografia:
ALMEIDA,
MÁRIO AROSO, Manual de Processo Administrativo
SOUSA,
MARCELO REBELO, Direito administrativo Geral, Tomo I
DGSI
Aluna:
Margarida Gil Silva nº 24421
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