Comentário ao Acórdão 02/07 de 19-10-2017 do Tribunal dos Conflitos

 Este acórdão versa sobre um problema de conflito de jurisdições, tendo a presente questão chegado ao Tribunal dos Conflitos (TC) por nem a jurisdição comum nem a administrativa se considerarem competentes.  

 O TC relegou a competência para decisão do mérito da causa aos tribunais judiciais devido à maneira como o Pedido e Causa de Pedir estavam formulados, aliado ao facto das Associações Humanitárias de Bombeiros serem entidades privadas que se regem por direito privado. Assim, considerou o TC, não poderíamos afirmar que o ato danoso tivesse sido praticado no exercício de poderes de autoridade ou ao abrigo do direito administrativo, pois o condutor estaria numa posição de paridade com o particular. Com todo o respeito pelos Juízes, a conclusão a que chegaram está errada e pretende este comentário demonstrar o porquê. 

 O regime da responsabilidade extracontratual do Estado encontra-se regulado pela Lei nº 67/2007 de 31/12.  No nº 1 do art. 1 está definido o âmbito material da Lei e esta faz alusão  à função administrativa do Estado como sendo uma das áreas abrangidas pelo diploma. Atualmente, temos de encarar a expressão "Administração Pública" (AP) como uma palavra polissémica 1, que acompanha a evolução do Estado de Direito moderno. Assim sendo, materialmente a AP corresponde à atividade concreta /conjunto de operações realizadas pelos órgãos, serviços e agentes públicos com vista à satisfação das necessidades coletivas – e agregação das atividades acessórias a esta- prosseguindo o interesse público. Surge-nos então uma AP prestadora de serviços. 

 O nº2 do mesmo artigo concretiza o que é a função administrativa, acolhendo a aceção material quando dispõe sobre o âmbito subjetivo utilizando um critério funcional. Nesta linha, surge então o último número do primeiro artigo que vem alargar o âmbito subjetivo da presente lei, alargando a responsabilidade civil do Estado a "pessoas coletivas de direito privado e respectivos trabalhadores (...) por ações ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo". 

 O TC acordou que no presente caso a Associação não estaria a atuar no exercício de poderes públicos e que o acidente e a falta de cuidado "não resultavam do derespeito por vinculações jurídico-públicas" e é aqui que a argumentação do TC falha. 

 A Associação de Bombeiros, transportando doentes, satisfaz as necessidades em nome da coletividade estando mesmo previsto em Lei especial como uma das missões do corpo. Nesta linha, podemos afirmar, no sentido de Cabral Moncada que "a atividade do Estado Social perspetiva-se essencialmente como um conjunto de serviços públicos a prosseguir de modo permanente". Esta Associação é então uma pessoa coletiva privada em molde de direito público, ou como afirma Carlos Cadilha "entidade privada de mão pública". 

 Esta Associação não exerce a função administrativa de forma necessária ou originária, mas integra ainda assim a AP devido ao sentido de AP moderna que chegámos, logo a atividade de transporte de doentes é uma atividade de gestão pública. Não colhe o argumento do TC de que esta atividade poderia ser delegada a qualquer uma entidade privada, porque se o fosse esta estaria também submetida ao regime da Lei 67/2007 ao ser incumbida e assumindo a responsabilidade de realizar tarefas públicas. 

 O facto de ser necessário o aval do ministro também não procede, a investidura do exercício da função administrativa, a atuação para a satisfação de necessidades públicas e a sujeição a regimes de Direito Público ou a poderes gorvernamentais idênticos aos das pessoas coletivas de Direito Público são critérios utilizados para afirmar a sujeição das entidades privadas ao regime do Direito Admnistrativo. Aliás, os perigos da liberdade de organização administrativa sobre formas jurídicas privadas têm sido salientados, desde já as intenções de subtração da AP a certos limites, como o principio da legalidade, proporcionalidade ou regras de responsabilidade. 

 A doutrina apela hoje à irrelevância da distinção entre ato de gestão pública e de gestão privada para evitar que a " fuga para o direito privado"2 potencie uma manipulação do principio geral da responsabilidade das entidades públicas proclamado no artigo 22 da CRP. Acolhendo o art. 1º/2 do RREECP uma concepção material de AP, há quem entenda que se plasma aqui não a responsabilidade do Estado mas antes a responsabilidade por danos resultantes do exercício de funções administrativas.

 O TC considerou neste acórdão que o critério de prerrogativa de poder público e ser regulado por disposições/princípios de Direito Administrativo eram cumulativos e não alternativos- como uma interpretação sistemática, histórica e teleológica parece indicar. Se não aplicássemos a estas entidades o regime em discussão haveria uma grande parte da ação estatal funcionalmente administrativa que não estaria abrangida, o que dificultaria o acesso a uma tutela jurisdicional efetiva no âmbito das relações jurídico administrativas em que, como define Vieira de Andrade, é toda a relação de direito público na qual "um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder ou dever público, conferido ou imposto com vista à realização de um interesse público legalmente definido". Sendo in concreto o acesso aos hospitais, o acesso a cuidados de saúde que utilizando um meio de transporte à partida idóneo foi interrompido devido à falta de deveres de cuidado aquando a realização de uma atividade pública, falhando o funcionário em matéria de regras técnicas de atuação. 

 Em conclusão, no seguimento do Acórdão do TC 053/14 de 25-03-2015, "a concessão de serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respetivas atividades percam a natureza publica administrativa e por essa circunstância adquiram intrinsecamente a natureza de atos privados a serem regulados pelo Direito Privado." 

 O que significa que a competência dos TAF abrange as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados desde que a eles se aplique o regime próprio da responsabilidade do Estado. Logo, submetendo -o artigo 1º/5- esta Associação, neste caso concreto3, ao seu âmbito de aplicação subjetivo, consequentemente encontra-se dentro da previsão do artigo 4º/ h) do ETAF e a competência é da jurisdição administrativa. 

1-Neste sentido Marcelo Rebelo de Sousa/ André Salgado Matos 

2- Nas palavras de Vasco Pereira da Silva

3-Como refere Mário de Aroso Almeida in Teoria Geral do Direito Administrativo a análise tem de ser individualizada sobe pena de qualquer licença dada pelo Estado a um particular "cair" dentro deste regime, o que desvirtua o sentido do mesmo. 

Inês de Melo nº24118

Bibliografia:

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo 1, 2ª edição, Lisboa, Dom Quixote

CADILHA, Carlos: Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas: anotado, Almedina; texto publicado no www.csm.org.pt/ficheiros/eventos/encontroscsm/06eacsm/6encontrocsm_carloscadilha2.pdf 

ALMEIDA, Mário Aroso de: Teoria Geral do Direito Administrativo, 4ª edição, Almedina

ANDRADE, Carlos Vieira de: Justiça Administrativa, 16ºedição, Almedina 

MONCADA, Luís Cabral de: "A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas" in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Coimbra Editora

CAUPERS, João texto publicado em ww.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/jc_ma_5351.doc

GOMES, Carla Amado: O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas: Comentários à jurisprudência, AAFDL Editora

Caderno do CEJ: www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/civil/Responsabilidade_Civil_Estado.pdf

Comentário ao acórdão de 19-10-2017

Este acórdão está errado.

A matéria de facto resume-se à queda sofrida por uma senhora (transportada numa ambulância sem cinto de segurança) na sequência de uma travagem feita pelo bombeiro que a conduzia. Perante tal situação, vem a sobrinha formular pedido de indemnização extracontratual.

A instância cível considerou que a associação de bombeiros é uma pessoa coletiva de utilidade pública, que no transporte de doentes exerce uma atividade de índole pública, colaborando com a administração numa tarefa de gestão pública. O TAF por sua vez considerou-se igualmente incompetente, por entender que não há no transporte de doentes uma prorrogativa de poder público, e que tal atividade também não é enformada por disposições ou princípios de direito público.

Estamos perante um conflito negativo de jurisdição, a ser resolvido pelo Tribunal de Conflitos (art109ºCPC).

O que cabe compreender é se estamos ou não perante um caso que caiba na alínea h/1/ do artigo 4º ETAF, como considerou a Ex.ma Sra. Procuradora-Geral Adjunta.

A linha de raciocínio do Tribunal de Conflitos é a seguinte: de facto o artigo 1º/5 RRCEE integra as associações humanitárias de bombeiros, permitindo que lhe seja aplicável esse regime e, de seguida, o artigo 4º/h ETAF. No entanto, aquele artigo (1º/5) é aplicável quando essas pessoas coletivas de direito privado atuem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. Assim, considerando não ser esse o caso, aplica em seguida o artigo 9º do DL 32/2007, que remete para o regime civil da responsabilidade do comitente – 500ºCC (sublinhe-se: isto é assim apenas quando os danos tenham sido causados no exercício da atividade de gestão privada). Os fundamentos para o tribunal considerar tratar-se de um ato de gestão privada são essencialmente: i) O facto lesivo ter ocorrido no âmbito da atividade transporte de doentes, que poderia até ser realizada por qualquer outra entidade privada; ii) Tal atividade ser desempenhada de forma idêntica a todos os utentes da via pública e com submissão às regras da estrada, não concretizando uma ação em exercício de poderes públicos; iii) O facto desta atividade ser uma das missões do corpo de bombeiros, não significa que no seu âmbito caiba tudo o que de ilícito integra o disposto no artigo 1º/5 do RRCEE, pois este exige que o mesmo tenha ocorrido no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por regras de direito administrativo – que considera não ser o caso. 

Porque deveria o tribunal ter considerado que está preenchida a alínea h) do artigo 4º ETAF?

Primeiro interessa considerar que as Associações Humanitárias de Bombeiros são uma pessoa coletiva de direito privado de utilidade pública, tal como vem reconhecer o artigo 3º da Lei 37/2007.

Posto isto, o próximo passo é perceber se lhe é aplicável o regime da responsabilidade do Estado. O artigo 1º/5 do RRCEE identifica situações em que o sujeito privado pode encontrar-se submetido a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, ser demandado em ações de responsabilidade civil perante tribunais administrativos, nos termos da disposição do ETAF. Como refere CARLOS CADILHA em Regime da Responsabilidade civil Extracontratual do Estado, pág. 70, tal preceito abarca a “categoria residual de pessoas coletivas de utilidade pública administrativa (…) entre as quais se poderão incluir as associações de bombeiros voluntários”.  Na prática, o artigo 1º/5 visa estender o regime a certas pessoas coletivas de direito privado, quando atuem sob prerrogativa do poder público ou quando sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. Isto concretiza a difícil atividade casuística. Foi neste ponto que o tribunal errou.

Têm sido desenhados critérios que não são de fácil aplicação prática. Atesta-o, designadamente, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 5 de novembro de 1981, no qual se qualificava a atividade de um médico de um hospital público a quem se atribuía a realização de atos médicos sem a perícia e diligência que seriam exigíveis, tendo sido qualificados como atos de gestão pública.

No acórdão em análise parece ter sido seguida a orientação propugnada por alguns AA., que defendem ser de gestão pública a atividade administrativa exercitada com base em normas de direito administrativo, e que não possam ser levadas a cabo por particulares, e de gestão privada aquelas que a administração pública pode exercer nos mesmos termos em que aqueles o fazem. Esta distinção, além de não me parecer a mais correta, dificilmente se coaduna com a atual realidade administrativa. Com efeito, como refere Vasco Pereira da Silva, “se a atuação de carácter técnico da administração não possui natureza distinta daquela que é realizada pelos particulares, então não faz sentido a distinção”.

Estou, portanto, convencida que no caso a distinção que o tribunal faz é errada: não é apenas por tal atividade também poder ser feita por outras entidades privadas e por ser realizada de forma idêntica aos particulares, que se subsume tal atividade à gestão privada. Já na obra Em busca do ato administrativo perdido (págs. 141ss) VASCO PEREIRA DA SILVA defendia que “na verdade, e por mais construções artificiosas que se façam, nada permite diferenciar a atividade de um médico num hospital público ou uma clinica privada, tal como acontece com qualquer outro desempenho de tarefas de caráter técnico, que não adquire natureza distinta, só por ser realizado no âmbito de um serviço publico, ou de uma empresa privada. As atividades de caráter técnico da administração pública – condutores de veículos, p.ex- não se pautam por critérios estritamente jurídicos, nem têm nada a ver com o exercício de funções de autoridade, não seguem cânones de uma conduta legal-racional, mas regras técnicas de atuação”.

Cumpre reconhecer que a generalização do uso de meios técnicos por parte da Administração pública tem por primeiríssima consequência a despromoção da atividade que ela desenvolve, que passa a ser, na maioria das vezes, tarefa de gestão, ou de simples administração, pelo que não é possível distingui-la das atividades similares praticadas por privados. O que não pode acontecer é que esta dificuldade de distinção ou similitude de atuações leve a classificá-las como atos de gestão privada. O argumento do tribunal de que no exercício de transporte de doentes não se vislumbram prerrogativas de poder público não constitui fundamento sólido e sequer percetível numa administração que hoje não é “atocentrica” e autoritária, mas prestadora.

Como consequências, o artigo 9º da lei 32/2007 não deveria ter sido aplicado na sua remissão para o 500ºCC porque não estamos no exercício de gestão privada. Do artigo 50º resulta que as associações humanitárias de bombeiros se regem, em regra, pelo direito privado, mas estando vinculadas ao direito administrativo por determinação expressa da lei, respondem perante tribunais administrativos quando o ato danoso tenha sido praticado no exercício de poderes de autoridade ou segundo um regime de direito administrativo. A leitura e aplicação pelo tribunal destes preceitos foi inevitavelmente inquinada pela conceção do mesmo quanto à distinção de atos de gestão pública e privada.

Cabe referir que o professor Vasco Pereira Da Silva reforça o caráter ilógico desta distinção na obra Verdes São também os Direito do Homem pág.34, onde aponta que “a melhor solução face ao atual modelo constitucional português, que optou pela criação de uma jurisdição administrativa autonomizada das demais (…) é a de remeter todos os litígios em matéria de responsabilidade da Administração para a órbita dos tribunais administrativos, pondo termo à vigente dualidade de jurisdições, assente numa distinção “misteriosa” entre atos de gestão pública e privada”.

Cumpre concluir que a opção do Tribunal de Conflitos não me parece acertada. Desde logo porque nos encontramos diante pessoas coletivas de utilidade pública cuja função e natureza são essencialmente prestacionais, o que automaticamente nos leva a desconsiderar argumentos que se baseiem na ausência de prorrogativas de poder público. Além disso (e por causa disso), o facto de a Administração hoje ser também prestadora faz com que muitas vezes atue de forma similar aos particulares, mediante tarefas de gestão que não têm que concretizar a todo o momento o exercício de funções de autoridade, tendo apenas que cumprir regras técnicas de atuação. Parece-me óbvio que o transporte de doentes, concretizando uma atuação material de assistência, é uma atividade de gestão pública. Parece-me que até para a própria Administração, obviamente há utilidade pública administrativa quando os fins prosseguidos coincidem com interesses tão importantes como os humanitários e de assistência.

 Era competente a jurisdição administrativa, por via do artigo 4º/1/h do ETAF.

Notas bibliográficas:

AYALA, Bernardo Diniz de, “Monismo(s) ou dualismo(s) em direito administrativo(?): gestão pública, gestão privada e controlo jurisdicional da atividade administrativa” in revista FDUL, vol XLI-nº1, Coimbra editora, 2000 pp.71-98

CADILHA, Carlos, “Regime da Responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas: Anotado”, Almedina, 2011

SILVA, Vasco Pereira da , Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Vol.I, 1995

SILVA Vasco Pereira da; Verdes são também os Direitos do Homem: responsabilidade administrativa em matéria do ambiente, Principia 2000

Marisa de Jesus 26037

Comentário de Jurisprudência - Acórdão do Tribunal dos Conflitos 02/17 de 19-10-2017

            I.            Comentário de Jurisprudência – Acórdão do Tribunal de Conflitos 02/17 de 19-10-2017

Facticamente, verificou-se a apresentação de uma acção declarativa de condenação por forma à efectivação de responsabilidade civil extracontratual e consequente indemnização, por danos patrimoniais e não patrimoniais, no montante de 50.000€, com fundamento na alegação de que E fora vítima de um acidente quando era transportada numa ambulância, em virtude de ter sofrido uma queda no interior desta, aquando de uma travagem brusca, por não lhe ter sido colocado o cinto de segurança.

Processualmente, a acção terá sido intentada no Tribunal de Comarca de Braga, em especial, secção Cível da Instância Local de Vila Nova de Famalicão, sendo que, por própria decisão de incompetência, a 20/11/2015, verificou-se a remissão do processo para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga. Em dissonância com a decisão anterior, veio este declarar-se incompetente para o julgamento do litígio, sendo que, com a transição em julgado de tal decisão foram os autos remetidos para o Tribunal dos Conflitos.

Materialmente, a tónica do problema assentava em identificar a jurisdição aplicável e, consequentemente, os tribunais competentes para dirimir o litígio (acção de responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito privado de utilidade pública), pugnando aqui pela (in)aplicabilidade do regime da responsabilidade extracontratual do Estado, em especial, o artigo 1.5.º.

Nesta conjuntura, terá decidido o Tribunal dos Conflitos que a competência residiria com os tribunais judiciais, sendo aplicáveis as normas de direito privado relativas à responsabilidade extracontratual do comitente (artigo 500.º Código Civil), afastando para esse efeito, o artigo 4.º do ETAF, o artigo 1.5.º da Lei n.º 67/2007, baseando-se na actuação do condutor da ambulância (não agindo no exercício de poderes públicos) e no artigo 9.º e 50.º da Lei n.º 32/2007, concluindo que responderiam perante tribunais administrativos, de acordo com um regime substantivo de direito público, caso o acto danoso tivesse sido practicado no exercício de poderes de autoridade ou segundo um regime de direito administrativo.

Este acórdão está errado.

Introduz MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis.

Efectivamente, configurando-se a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, ainda que sujeito privado, será de pugnar pela aplicação do artigo 4.1.º, alínea h) do ETAF, prevendo este a competência da jurisdição administrativa para apreciar as questões de responsabilidade civil extracontratual de entidades privadas e respectivos trabalhadores nos casos em que o n.º 5 do artigo 1.º do anexo à lei que aprova o RRCEE (regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoa colectivas de direito público) as submete à aplicação deste. Assim, concretizando esta norma, são dois os factores (alternativos) determinantes para o conceito de actividade administrativa, e, consequentemente, para que sejam aplicáveis à responsabilidade civil das pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público:

a)      exercício de prerrogativas de poder público, equivalente ao desempenho de tarefas públicas para cuja realização sejam outorgados poderes de autoridade (parecer do MP no âmbito do processo nº 09014/12);

b)      respeitante a actividades que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.

Posto isto, configurando-se a actuação como de índole pública (transporte de doentes), colaborando assim, a presente associação, com a administração pública numa tarefa que se integrará no âmbito da gestão pública, apoiada financeiramente pelo Estado (artigo 31º da lei n.º 32/2007 de 13/08), com autorização do Ministro de Saúde nos termos do DL n.º 38/92, de 28/03, realizada com recurso, ainda que eventual/não permanente, a poderes de autoridade, esta actividade relevará como um acto de gestão pública, satisfazendo em função disso, o requisito normativo exigido pelo artigo 1.5.° do RRCEE. Contrariamente, o acórdão identifica a actuação da Associação como uma actuação despida de prerrogativas de direito público. Apesar de defensável, esta orientação não será de adoptar, configurando-se o argumento da condução de forma idêntica aos utentes da estrada com submissão às mesmas normas de direito privado como irrelevante dado que uma entidade, pública ou privada possuidora de prerrogativas de direito público não estará vinculada à sua demonstração/utilização/invocação para que verdadeiramente delas seja titular.

As associações humanitárias de bombeiros, que logo com a sua constituição são reconhecidas como pessoas de utilidade pública administrativa, estarão sujeitas à Lei n.º 32/2007 de 13/08, sendo que, prontamente, sustenta a sentença, recorrendo ao artigo 9.º deste diploma, que o regime aplicável constante deste artigo será o da responsabilidade civil do comitente (artigo 500.º do Código Civil). Esta argumentação peca por se apresentar contrária à lei, dado que, atentando ao artigo 2.2.º da Lei n.º 67/2007 (não ao artigo 2.º do seu anexo), sob a epígrafe “Regimes especiais”, esta atribuirá prevalência ao diploma no qual se insere sobre qualquer remissão legal para o regime de responsabilidade civil extracontratual de direito privado aplicável a pessoas colectivas de direito público. Desta forma, constatando como verificado um dos requisitos (relação de alternatividade) do artigo 1.5º do RRCEE, esta norma, prevalecendo sobre o artigo 9.º da Lei nº 32/2007 de 13/08, torná-lo-ia inaplicável ao caso dada a prevalência atribuída pelo artigo 2.2.º da Lei nº 67/2007 de 31/12.

Ainda incluso na esfera de aplicação do regime jurídico destas associações, vem a sentença aplicar o artigo 50.º, resultante na atribuição de competência ao direito privado. Contudo, após termos advogado que o acto danoso terá sido practicado no exercício de poderes de autoridade/públicos, estará a associação vinculada perante os tribunais administrativos, de acordo com um regime substantivo de direito público nos termos do referenciado artigo 1.5.º do RRCEE.

Por fim, decorrente a responsabilidade civil extracontratual de um acidente de viação (“fenómeno ou acontecimento anormal decorrente da circulação de um veículo” ((Acórdão do STJ de 01/04/93)), não abrangendo este somente as colisões ou despistes, mas quaisquer outros acontecimentos estradais que sejam relativos ao funcionamento desse veículo, será aqui de valorar a anotação do Professor Doutor Vieira de Andrade, referindo que, estes casos darão origem a dois processos distintos (desde que no caso em questão exista coligação nos termos do artigo 12.º CPTA): um, nos tribunais administrativos, na medida em que está em causa a responsabilidade de uma pessoa colectiva pública, e outro nos tribunais judiciais por forma a apurar a responsabilidade de privados envolvidos.

Em tom concludente, deverá consubstanciar-se esta decisão jurisprudencial como errónea com base na argumentação supra estabelecida, entendendo pelo exercício de prerrogativas de direito público por parte da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários, pela legitimidade de aplicação da jurisdição administrativa e pela competência do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.

João Pedro Vaz Teiga, nº 26204

Notas bibliográficas:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017;

- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa: Lições, Almedina, 2014;

- GOMES, Carla Amado et alia, O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas: Comentários à Luz da Jurisprudência, AAFDL, 2017;

- CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas - Anotado, Coimbra Editora, 2011;

- MONCADA, Luís Cabral de, A Responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas em Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenário do seu Nascimento, Coimbra Editora, 2006;

- MONCADA, Luís Cabral de, A Administração Pública, a privatização e o direito privado em Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Coimbra Editora, 2004.

Notas Jurisprudenciais:

- Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, processo n.º 988/2006-6, 14-12-2006;

- Acórdão do Tribunal dos Conflitos, processo n.º 035/16, 04-05-2017;

- Acórdão do Tribunal dos Conflitos, processo n.º 055/14, 25-03-2015

Comentário ao Ac. 12.11.15 - Sobre a delimitação do conceito de contra-interessados

   Antes de se analisar o Ac. do STA, cumprirá recordar o percurso feito até São Pedro de Alcântara, salientando apenas as questões jurídicas levantadas de maior enfoque.

   O caminho começou a ser trilhado no TAF de Mirandela, onde foi interposta uma acção de impugnação de um acto administrativo de adjudicação de uma obra pública. Nessa acção, a autora na petição inicial, nos termos do 78º/2/b do CPTA, identifica como partes: o Município que adjudicou a obra e como contra-interessada a empresa a quem a obra foi adjudicada. O tribunal vem requerer à autora, que tinha ficado em 6º lugar, que volte a identificar os contra-interessados, sendo que esta acaba por identificar todos os participantes no concurso. Relativamente ao modo de citação daqueles, a autora requereu através da plataforma eletrónica VortalGov. Quanto ao desfecho, o pedido da autora foi considerado procedente.

   A nossa viagem, porém, não acaba aqui, visto que a empresa classificada em 5º lugar decide recorrer da decisão para o TCA do Norte. O TCA vêm-se pronunciar, de onde salientamos o seguinte: i) a definição de contra-interessados: que segundo o TCA seriam apenas “os candidatos/concorrentes que estejam classificados em posição anterior à do autor/impugnante, os quais, por poderem ver a sua posição alterada com a procedência da Acção, se devem considerar directamente prejudicados por aquela procedência.” ; ii) A nulidade da setença quanto ao modo de citação, visto que: “a publicação de anúncio na plataforma Vortalgov não constitui meio de citação válido, omissão, essa, cominada com a nulidade e subsequente anulação de todo o processado, nos termos da aplicação conjugada do disposto nos artigos 187.º, alínea a), 188.º, n.º 1, alínea a), e 191.º, n.º 1, todos do CPC, aplicáveis, ex vi, do artigo 25.º, do CPTA”. Conclui o douto Ac. pela nulidade de todo o processo.

   Chegamos, por fim, a São Pedro de Alcântara onde a autora interpõe recurso nos termos  do art. 150º do CPTA. Na sua decisão, o STA vem interpretar o conceito de contra-interessados de um modo totalmente diferente que os anteriores tribunais. Segundo este “só o adjudicatário da obra pública em causa pode ser qualificado como contra-interessado.”

    Do acima exposto resulta que, em três apreciações sobre o conceito de contra-interessados, obtivemos três respostas distintas: são todos, tal como o TAF concebe? São apenas os que estão acima do impugnante, na óptica do TCA? Ou é apenas o adjudicatário, segundo o STA?

  

     Caberá tecer algumas considerações:

i)                 Os contra-interessados têm sido reconduzidos pela maior parte da nossa doutrina e jurisprudência a um litisconsórcio passivo sem que haja uma verdadeira justificação ou concretização[1] ;

ii)                Depois, esta visão simplista das coisas choca com as relações poligonais possíveis da emissão de um acto administrativo. Aliás, desde o “pecado original”[2] , que se tem assistido a uma subjectivização em detrimento do objectivismo. De que vale colocar tudo – perdoe-se a impressividade da expressão – no mesmo saco do litisconsórcio passivo se o grau de afectação poderá ser diferente, bem como os respectivos interesses?

iii)              Mais: o artigo 57º é decorrente da necessidade de assegurar o Princípio do contraditório daqueles cujo interesse fora afectado[3], sendo que tal decorre do art. 268º/4 da CRP e da necessidade de garantir e fazer valer direitos e interesses lesados ou ameaçados de lesão.

iv)              Na sequência do que foi dito, a ordem jurídica ao impor a identificação dos contra-interessados, traz-lhes ainda uma benesse: é que caso estes não participem no processo, a eficácia do caso julgado circunscrever-se-á apenas àqueles cujo do processo foram participantes. Ou seja: “a possibilidade de intervenção processual dos contra-interessados funciona como instrumento de extensão da eficácia subjectiva do caso julgado”[4].

      Posto isto, cabe-nos analisar o art. 57º CPTA, que na determinação do universo de contra-interessados utiliza duas expressões chave:

i)                  prejudicados: a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar;

ii)                Interessados na manutenção: ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado;

   Como é que se sabe quem é que sai prejudicado ou tem interesse na manutenção? Mediante um juízo de prognose[5] , na qual o autor terá de ter em conta o conteúdo do acto recorrido bem como a projecção dos seus efeitos substantivos na esfera dos outros. Em concursos públicos, como era o nosso caso, esse juízo é facilitado porque temos um conjunto de candidatos e dali, em princípio, não fugiremos. Voltamos à vexata quaestio: são todos, só o adjudicatário, ou os acima da impugnante apenas?

   Da nossa parte cremos que são todos:

i)                    O adjudicatário é, com toda a certeza, contra-interessado, pois poderá ver na sua esfera a subtracção de uma vantagem caso a impugnação se revele procedente;

ii)                   Os que estão acima do impugnante, a sua posição poderá ser ou não afectada? O que ficou em segundo não é passível de ficar em último em próxima aplicação dos critérios concursais? Certamente. Logo esses também devem ser chamados de contra-interessados.

iii)                 E os abaixo do impugnante? Ora, se já foi demonstrado que a intervenção dos contra-interessados se alicerça no direito de acesso à justiça e tutela jurisdicional efectiva, numa lógica de garantia do contraditório; bem como, que a amplitude do caso julgado só é plena caso todos eles sejam chamados; e ainda, que em bom rigor, a determinação de prejuízo ou manutenção é subjectivista, então, o universo de contra-interessados no contencioso administrativo de actos concursais, terá de ter como inevitável resposta, que todos deverão ser chamados. Aliás, por que razão é que não devemos chamar todos os participantes no concurso e perpetuar situações de impugnações de actos administrativos que não foram abrangidos pelo caso julgado?

   Deste modo, cremos que todos os participantes no concurso devem ser chamados. A unidade do sistema jurídico bem como o exercício eficaz e racional da função jurisdicional indicam nesse sentido.

 - André Gomes, subturma 3. 

Bibliografia: 

MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo;

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 

PAULO OTERO, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, inEstudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares;

FRANCISCO PAES MARQUES, O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à práctica de acto administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativo, nº 124 – Julho/Agosto 2017;

VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa

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[1] MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, pág. 255, “Em processo administrativo, um caso particular que, entre nós, tem sido reconduzido, sem reflexão aprofundada, ao instituto do litisconsórcio necessário passivo, diz respeito à figura dos contra-interessados”.

[2] Para um maior desenvolvimento: VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, pág.13.

[3] PAULO OTERO, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, inEstudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares,pág. 1082

[4] ob.cit, pág. 1086

[5] ob.cit, pág. 1093