Este acórdão versa sobre um problema de conflito de jurisdições, tendo a presente questão chegado ao Tribunal dos Conflitos (TC) por nem a jurisdição comum nem a administrativa se considerarem competentes.
O TC relegou a competência para decisão do mérito da causa aos tribunais judiciais devido à maneira como o Pedido e Causa de Pedir estavam formulados, aliado ao facto das Associações Humanitárias de Bombeiros serem entidades privadas que se regem por direito privado. Assim, considerou o TC, não poderíamos afirmar que o ato danoso tivesse sido praticado no exercício de poderes de autoridade ou ao abrigo do direito administrativo, pois o condutor estaria numa posição de paridade com o particular. Com todo o respeito pelos Juízes, a conclusão a que chegaram está errada e pretende este comentário demonstrar o porquê.
O regime da responsabilidade extracontratual do Estado encontra-se regulado pela Lei nº 67/2007 de 31/12. No nº 1 do art. 1 está definido o âmbito material da Lei e esta faz alusão à função administrativa do Estado como sendo uma das áreas abrangidas pelo diploma. Atualmente, temos de encarar a expressão "Administração Pública" (AP) como uma palavra polissémica 1, que acompanha a evolução do Estado de Direito moderno. Assim sendo, materialmente a AP corresponde à atividade concreta /conjunto de operações realizadas pelos órgãos, serviços e agentes públicos com vista à satisfação das necessidades coletivas – e agregação das atividades acessórias a esta- prosseguindo o interesse público. Surge-nos então uma AP prestadora de serviços.
O nº2 do mesmo artigo concretiza o que é a função administrativa, acolhendo a aceção material quando dispõe sobre o âmbito subjetivo utilizando um critério funcional. Nesta linha, surge então o último número do primeiro artigo que vem alargar o âmbito subjetivo da presente lei, alargando a responsabilidade civil do Estado a "pessoas coletivas de direito privado e respectivos trabalhadores (...) por ações ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo".
O TC acordou que no presente caso a Associação não estaria a atuar no exercício de poderes públicos e que o acidente e a falta de cuidado "não resultavam do derespeito por vinculações jurídico-públicas" e é aqui que a argumentação do TC falha.
A Associação de Bombeiros, transportando doentes, satisfaz as necessidades em nome da coletividade estando mesmo previsto em Lei especial como uma das missões do corpo. Nesta linha, podemos afirmar, no sentido de Cabral Moncada que "a atividade do Estado Social perspetiva-se essencialmente como um conjunto de serviços públicos a prosseguir de modo permanente". Esta Associação é então uma pessoa coletiva privada em molde de direito público, ou como afirma Carlos Cadilha "entidade privada de mão pública".
Esta Associação não exerce a função administrativa de forma necessária ou originária, mas integra ainda assim a AP devido ao sentido de AP moderna que chegámos, logo a atividade de transporte de doentes é uma atividade de gestão pública. Não colhe o argumento do TC de que esta atividade poderia ser delegada a qualquer uma entidade privada, porque se o fosse esta estaria também submetida ao regime da Lei 67/2007 ao ser incumbida e assumindo a responsabilidade de realizar tarefas públicas.
O facto de ser necessário o aval do ministro também não procede, a investidura do exercício da função administrativa, a atuação para a satisfação de necessidades públicas e a sujeição a regimes de Direito Público ou a poderes gorvernamentais idênticos aos das pessoas coletivas de Direito Público são critérios utilizados para afirmar a sujeição das entidades privadas ao regime do Direito Admnistrativo. Aliás, os perigos da liberdade de organização administrativa sobre formas jurídicas privadas têm sido salientados, desde já as intenções de subtração da AP a certos limites, como o principio da legalidade, proporcionalidade ou regras de responsabilidade.
A doutrina apela hoje à irrelevância da distinção entre ato de gestão pública e de gestão privada para evitar que a " fuga para o direito privado"2 potencie uma manipulação do principio geral da responsabilidade das entidades públicas proclamado no artigo 22 da CRP. Acolhendo o art. 1º/2 do RREECP uma concepção material de AP, há quem entenda que se plasma aqui não a responsabilidade do Estado mas antes a responsabilidade por danos resultantes do exercício de funções administrativas.
O TC considerou neste acórdão que o critério de prerrogativa de poder público e ser regulado por disposições/princípios de Direito Administrativo eram cumulativos e não alternativos- como uma interpretação sistemática, histórica e teleológica parece indicar. Se não aplicássemos a estas entidades o regime em discussão haveria uma grande parte da ação estatal funcionalmente administrativa que não estaria abrangida, o que dificultaria o acesso a uma tutela jurisdicional efetiva no âmbito das relações jurídico administrativas em que, como define Vieira de Andrade, é toda a relação de direito público na qual "um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder ou dever público, conferido ou imposto com vista à realização de um interesse público legalmente definido". Sendo in concreto o acesso aos hospitais, o acesso a cuidados de saúde que utilizando um meio de transporte à partida idóneo foi interrompido devido à falta de deveres de cuidado aquando a realização de uma atividade pública, falhando o funcionário em matéria de regras técnicas de atuação.
Em conclusão, no seguimento do Acórdão do TC 053/14 de 25-03-2015, "a concessão de serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respetivas atividades percam a natureza publica administrativa e por essa circunstância adquiram intrinsecamente a natureza de atos privados a serem regulados pelo Direito Privado."
O que significa que a competência dos TAF abrange as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados desde que a eles se aplique o regime próprio da responsabilidade do Estado. Logo, submetendo -o artigo 1º/5- esta Associação, neste caso concreto3, ao seu âmbito de aplicação subjetivo, consequentemente encontra-se dentro da previsão do artigo 4º/ h) do ETAF e a competência é da jurisdição administrativa.
1-Neste sentido Marcelo Rebelo de Sousa/ André Salgado Matos
2- Nas palavras de Vasco Pereira da Silva
3-Como refere Mário de Aroso Almeida in Teoria Geral do Direito Administrativo a análise tem de ser individualizada sobe pena de qualquer licença dada pelo Estado a um particular "cair" dentro deste regime, o que desvirtua o sentido do mesmo.
Inês de Melo nº24118
Bibliografia:
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo 1, 2ª edição, Lisboa, Dom Quixote
CADILHA, Carlos: Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas: anotado, Almedina; texto publicado no www.csm.org.pt/ficheiros/eventos/encontroscsm/06eacsm/6encontrocsm_carloscadilha2.pdf
ALMEIDA, Mário Aroso de: Teoria Geral do Direito Administrativo, 4ª edição, Almedina
ANDRADE, Carlos Vieira de: Justiça Administrativa, 16ºedição, Almedina
MONCADA, Luís Cabral de: "A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas" in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Coimbra Editora
CAUPERS, João texto publicado em ww.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/jc_ma_5351.doc
GOMES, Carla Amado: O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas: Comentários à jurisprudência, AAFDL Editora
Caderno do CEJ: www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/civil/Responsabilidade_Civil_Estado.pdf
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