Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12-11-2015 (Processo nº 01018/15)

A sociedade “A Lda” intentou contra o Município do Mogadouro ação administrativa especial de contencioso pré-contratual, na qual pedia a anulação da decisão deste sobre a adjudicação do contrato empreitada de obra pública, no TAF de Mirandela. – ação que foi julgada procedente e foi anulado não só o acto de adjudicação como o contrato em questão.

Uma das oponentes no referido concurso, graduada em 4º lugar – “C Lda.” – interpôs recurso dessa sentença, alegando que não foi citada para intervir como contrainteressada. Em resposta, o TCA concluiu que contrainteressado era não só a adjudicatária do concurso, mas também todos aqueles que tivessem sido classificados em melhor posição que o impugnante (6º lugar), justificando-se com a afirmação de que tinham interesse na anulação do acto da adjudicação, uma vez que “sendo o acto anulado na totalidade, abre-se nova possibilidade de verem as suas propostas ocupar o lugar cimeiro”.

É desta decisão que vem a revisão em apreço.

A questão central prende-se com a qualificação de “C Lda” como contrainteressada.

A recorrente alegou contrainteressado seria apenas aquele que estava classificado em primeiro lugar. – uma vez que “nem o 2º nem o 23º classificado ficariam prejudicados pela anulação do acto impugnado e tão-pouco têm interesse na manutenção do mesmo”.

Para estes efeitos, citou o Prof. VIEIRA DE ANDRADE, segundo o qual contrainteressados são “os que tenham interesse directo e pessoal em que não se dê provimento à ação (não é necessária a titularidade de uma posição jurídica própria)”. Desta forma, conclui que apenas o primeiro classificado no concurso estaria na posição de contrainteressado, uma vez que só a ele o provimento da ação (anulação do acto adjudicatório) iria prejudicar. Seria o único com interesse na manutenção do acto impugnado, pois só desta forma realizaria a obra.

Afirma ainda que há uma coincidência de interesses entre o contrainteressado e o réu. Finalizou informando que “C Lda” ficou classificada em 4º lugar no concurso em apreço e que esta apenas fundamenta o seu recurso na falta de citação, nada dizendo quanto a uma eventual impossibilidade de exercer o seu direito em contradizer, por não ter qualquer interesse em agir: se dissesse que o acto adjudicatário era legal estaria conformada com a sua classificação, o que significa que não teria interesse na manutenção do acto, pois nesse lugar não realizaria a obra.

O Sr. Procurador-Geral adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso: “Qual o interesse da concorrente classificada na 4º posição na manutenção do acto, em contraposição com o interesse da A. na sua anulação? Cremos que nenhum (...). Pelo contrário, o seu interesse (de “C Lda”) seria também o da anulação do acto para que, eventualmente ainda pudesse alimentar expectativas na futura adjudicação a seu favor. Porém, esse seu interesse na eliminação do acto, paralelo ao da A., não é o que está pressuposto com conceito de contrainteressado”.

O STA, por fim, pronunciou-se, pela procedência do recurso, e revogando a decisão recorrida, julgar improcedente o pedido da revisão. Segundo este Tribunal, na categoria de contrainteressado cabem duas espécies de pessoas: aquelas que são diretamente prejudicadas pela anulação do acto; e aquelas cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação mas que, ainda assim, têm interesse legítimo na manutenção visto que, se assim não for, verão a sua esfera jurídica ser negativamente afectada. Sendo a noção construída a partir do prejuízo que o contrainteressado terá em não ser chamado a juízo, e não o interesse que pudesse ter em ser parte na ação.

O STA concorda com o TCA quando este diz que todos os outros concorrentes (à excepção da adjudicatária) irão beneficiar do acto anulatório (apesar de o TCA ter, depois, restringido). Daí que o interesse do impugnante na anulação do acto seja convergente com o interesse de todos os outros concorrentes não posicionados no 1º lugar. E, afirmando que nenhum destes será, directa ou indirectamente, prejudicado pela procedência da ação impugnatória, conclui que só o adjudicatário pode ser qualificado como contrainteressado.

Em contraposição com a solução ora exposta, o Prof. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA adverte que o universo dos contrainteressados é mais amplo do que parece resultar do artigo 57º CPTA, estendendo-se a “todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a respectiva situação jurídica definida pelo acto administrativo praticado, têm o direito de não ser deixados à margem do processo em que se discute a questão da subsistência ou da introdução na ordem jurídica do acto que lhes diz respeito” - exemplificando até com um caso de impugnação de acto adjudicatório. Diz ainda que não é certo que os concorrentes tenham um interesse contraposto ao do autor (que impugnou), mas ainda assim são contrainteressados. Seriam então contrainteressados aqueles cuja situação jurídica foi definida pelo acto administrativo, e a sua subsistência ou não está a ser posta em causa. Como vimos, todos os concorrentes, têm interesse um interesse na impugnação do acto adjudicatário – a eventual futura adjudicação a seu favor.

Acrescento ainda que segundo o entendimento do prof. PAULO OTERO, o ónus de identificar e mandar criar os interessados que a lei impõe ao autor implica a formulação de um juízo de prognose, tanto pelo autor da ação, como para o Ministério Público e Juiz, uma vez que apenas no momento da sentença é que se vai determinar a existência ou não de terceiros diretamente prejudicados com a anulação do acto recorrido. Para o efeito, deve considerar-se um terceiro como containteressado sempre que: i) o acto recorrido seja fonte de situações jurídicas activas ou que funcione como pressuposto, condição ou requisito de efeitos pessoais ou patrimoniais; ii) desde que uma eventual sentença de provimento do recurso projecte (por si, ou através de inerentes operações de execução) efeitos diretos sobre a esfera deste; iii) pela formulação da petição inicial se mostre susceptível de um eventual provimento do recurso seja prejudicial a terceiros.

Concretizando, em relação às ações de anulação de acto final de procedimento concursal contendo uma lista de ordenação dos concorrentes ou candidatos, serão contrainteressados aqueles para os quais: i) o acto recorrido assuma natureza de acto constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos; ii) uma eventual sentença de provimento do recurso ou os seus actos de execução comportem uma alteração do respectivo escalonamento hierárquico ou da sua posição relativa face aos outros concorrentes; iii) o envolvimento resulte da configuração da lide efectuada pelo requerente na petição de recurso.

Ora, assim e no seguimento dos dois entendimentos anteriores, chegamos à conclusão de que o acórdão em apreço está errado, na medida em que a sua posição na ordenação pode vir a ser alterada com a subsistência, ou não, do acto impugnado; e como tal, ainda que esta sociedade não tenha um interesse contraposto ao da recorrente (“A Lda”), é contrainteressada.

Maria Raquel Catela Nunes Magalhães dos Anjos, 

Número de aluna - 26172 

Notas bibliográficas:

§  ALMEIDA, Mário Aroso de,“Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2017;

§  OTERO, Paulo, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares;

§  SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª edição, Almedina, 2009.

Comentário ao acórdão de 12-11-2015

Resumo do acórdão:

Foi intentada por A (concorrente classificada em 6º lugar) no TAF de Miranda uma ação administrativa especial de contencioso pré-contratual pedindo a anulação de um ato de adjudicação de um contrato de empreitada de obras públicas, com fundamento na ilegalidade de critérios de adjudicação e, subsidiariamente, em erro na sua aplicação. A ação procedeu, com base na ilegalidade de critérios de adjudicação.         

Posteriormente foi interposto um recurso de revisão dessa sentença por C (concorrente classificada em 4º lugar) alegando não ter sido citado para intervir como contrainteressado (tendo legitimidade para o fazer com base no artigo 155 nº 2 do CPTA), o TAF não concedeu provimento a este recurso, porém C recorreu para o TCA Norte que concedeu provimento ao recurso e declarou o processado nulo a partir da petição inicial. A pede o recurso desta última decisão e é este acórdão que irá ser analisar.

Análise em si do acórdão:

            O ponto fulcral deste acórdão é saber como deve ser interpretado o conceito de contrainteressados na ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos.

            De acordo com o artigo 57º do CPTA são contrainteressados aqueles a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado é este o duplo critério, normalmente os dois critérios costumam se verificar em simultâneo.

            Parece necessário saber se este conceito geral de contrainteressados perante um ato recorrido no âmbito de um procedimento concursal, que envolve uma lista de graduação ou hierarquização de vários concorrentes, tem alguma particularidade ou simplesmente é compatível com atos recorridos deste tipo. De acordo com o STA, neste acórdão em analise, também perante processos de impugnação de atos concursais aplicasse o artigo 57º do CPTA, mas baseada no prejuízo, “a noção de contrainteressado terá, pois, de ser construída não a partir do eventual interesse que alguém pudesse ter em ser parte na ação, mas a partir do prejuízo que ele terá se não for chamado a juízo”. Para o STA é através da analise da relação material controvertida e do prejuízo que advenha do desfecho do processo impugnatório que se poderão identificar os contrainteressados e só estes podem beneficiar das garantias da defesa concedida por lei. Fundado nesta ideia acaba por concluir que C não é contrainteressado visto que tanto C como todos os outros oponentes ao concurso, do segundo ou último classificado, irão beneficiar do ato, resumindo como não há prejuízo visível não é considerado contrainteressado. O único contrainteressado é B visto que é este que sofre prejuízos diretos da anulação do ato.

            Seguindo o professor Paulo Otero, em casos de procedimento concursal o universo dos potenciais contrainteressados encontrasse, simultaneamente, mais e menos rigorosamente delimitado, pois estes têm sempre de ser encontrados dentro do conjunto de candidatos ou concorrentes que se apresentaram em concurso, no entanto dentro deste conjunto de concorrentes pode colocar-se a dúvida de saber se todos eles ou só alguns devem ser tidos como contrainteressados.

            Continuando seguindo a opinião deste professor e uma interpretação um pouco mais abrangente do artigo 57º do CPTA podemos concluir que os contrainteressados neste tipo de processos podem ser:

i) os concorrentes para quem o ato recorrido assume a natureza de ato constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, neste caso B.

            ii) os concorrentes a quem uma eventual sentença de provimento do recurso ou os atos de execução dessa mesma sentença comportem uma alteração do respetivo escalonamento hierárquico ou da sua posição relativa face aos outros concorrentes, neste critério podemos sem dúvida incluir C. Visto que o ato de adjudicação vai ser anulado quando este ato se voltar a repetir nada garante que os concorrentes irão permanecer na mesma posição da hierarquia, logo existe uma alteração na esfera jurídica de todos os concorrentes. Para melhor concretizar a importância desta mudança na hierarquização basta relembrar que no caso da entidade pública se vir impossibilitada de celebrar o contrato com a primeira classificada por algum dos motivos do código dos contratos públicos, a entidade pública irá celebrar esse contrato com a segunda classificada. Aqui se conclui que a hierarquização não é totalmente irrelevante ao contrário do que parece afirma o STA ao dizer que a anulação do concurso é sempre favorável para todos os que não ficaram classificados em primeiro.

            iii) os concorrentes que, segundo a configuração da lide efetuada pelo recorrente na petição de recurso se vejam envolvidos no recurso interposto por efeito da formulação da petição. Temos que analisar em concreto a petição inicial e perceber quem poderá ser atingido na sua esfera pela anulação do ato. Visto que o ato de adjudicação foi anulado com base na ilegalidade de critérios de adjudicação presume-se que o novo ato seja praticado tendo em consideração outros critérios de adjudicação. Esta mudança de critérios irá afetar sem dúvida todos os concorrentes que agora irão voltar a ser avaliados com base em novos critérios de adjudicação.

Concluo que a opção tomada pelo STA não parece ser a certa, a verdade é que não há uma resposta concreta para este problema, deve ser analisado cada caso em concreto e perceber quais serão as implicações da anulação do ato de adjudicação, usando assim um juízo de prognose. Porém parece pouco provável que haja muitos casos em que o único contrainteressado seja apenas o vencedor do concurso, porque como já referi uma nova hierarquização dos concorrentes pode afetar todos os concorrentes.       

Na minha opinião não podemos tirar um conceito de “prejuízo” do artigo 57º do CPTA tão restrito como faz o STA, este está certo quando diz que a anulação de um ato de adjudicação pode trazer vantagens para os concorrentes visto que poderão ter a oportunidade de ficar em primeiro na nova avaliação. Porém este novo ato de adjudicação irá ser baseado num novo critérios de adjudicação e posteriormente existirá uma nova hierarquização isto pode ter prejuízos para alguns concorrentes, por isso considero que a medida correta era considerar que neste caso todos os concorrentes eram contrainteressados independentemente do seu lugar na classificação.

Marlene Filipa Soares Cardeira      nº 25946

Notas bibliográficas:

OTERO, Paulo, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares

SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª edição, Almedina, 2009.

ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2017

Análise do Acórdão 01018/15 do Supremo Tribunal Administrativo

De forma sintética, diria que não concordo com a posição disposta neste Acórdão. E porquê? Porque a posição de contrainteressados defendida no Acórdão não me parece a correta. Mas vejamos…

i)                   Resumo

Antes de começar parece-me importante fazer um breve resumo sobre o Acórdão. Ora, a história inicia-se quando a sociedade A, Lda. intenta no TAF de Mirandela uma ação onde pedia a anulação da decisão do Município do Mogadouro que tinha adjudicado uma empreitada de obra pública à sociedade B, Lda. A pedido o Tribunal, a sociedade A, Lda., indicou como contrainteressados todos os concorrentes que tinham participado no concurso além, claro, da adjudicatária. Mas, ao serem cerca de vinte contrainteressados, a citação dos mesmos foi feita por plataforma eletrónica. Foi então proferida sentença onde a ação foi julgada procedente: foi anulado o ato de adjudicação e o contrato celebrado na sequência do mesmo. Posteriormente, a sociedade C, Lda., que tinha sido classificada em quarto lugar, interpôs recurso da decisão do TAF, alegando que não tinha sido citada corretamente, como contrainteressada. O TCA Norte afirmou que por a Autora ter ficado em sexto lugar, só constituíam figura de contrainteressados os cinco candidatos acima dela, logo, a citação feita por anúncio estaria vedada, sendo nula, revogando assim a decisão do TAF. Deste modo, a sociedade A, Lda., apresentou recurso junto do STA que veio conceder provimento do recurso e revogar a decisão recorrida, com o argumento de que só seria considerado contrainteressado o classificado em primeiro lugar, julgando improcedente o pedido da sociedade C, Lda. Em suma e em sede de contrainteressados, o TAF considerou contrainteressados todas as sociedades, o TCA apenas as cinco acima da Autora e, por fim, o STA, apenas a sociedade adjudicada. E é aqui que digo que “Este Acórdão está errado”.

ii)                Contrainteressados

Cabe então agora analisar esta questão dos contrainteressados no Contencioso Administrativo.

Bom, com a evolução do Direito Administrativo passaram a existir relações administrativas múltiplas. Agora, valoriza-se a posição de determinados terceiros, dado que estes podem ser diretamente beneficiados ou prejudicados em processos administrativos. São os chamados contrainteressados, definindo-os MÁRIO AROSO DE ALMEIDA como “titulares de interesses contrapostos aos do autor”. A sua regra geral encontra-se no 10º/1 2ª parte, com disposições especiais, previstas nos 57º e 68º/2 do CPTA. Constituem contrainteressados aqueles a quem a procedência da ação pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação invocada pelo autor, em situação de litisconsórcio necessário passivo.

Mas agora, como saber quem é contrainteressado, com base no 57º do CPTA? Existem três critérios: (i) critério do ato impugnado: através do qual se identifica o contrainteressado quando o ato administrativo atribui uma vantagem especifica àquele terceiro; (ii) critério da posição substantiva do terceiro: o contrainteressado tem de ser titular de um interesse pessoal, direto e atual ao do autor, embora contrário; (iii) critério do efeito da sentença: identifica o contrainteressado através de um juízo de prognose pelo qual se conclui que a esfera jurídica daquela pessoa será diretamente afetada pela decisão que venha a ser tomada. PAES MARQUES adota este último critério dado que a lesão na esfera do terceiro só ocorre, efetivamente, depois da decisão final do processo sendo que há que prever a afetação através da antecipação dos efeitos. É também o critério que adoto, como se verá abaixo.

O chamamento dos contrainteressados deve fazer-se segundo o 78º/2 b) CPTA, ou seja, na petição inicial, cabendo ao autor. A não citação de algum dos contrainteressados na petição inicial consubstancia uma exceção dilatória por ilegitimidade (89º/4 e) CPTA) com resultado no 89º/2 CPTA. E porquê tão grave sanção? Por razões subjetivas: o contrainteressado deve ser chamado para defesa dos seus próprios interesses (20º e 268º/4 da CRP) e por razões objetivas: a decisão só fará caso julgado em reação aos contrainteressados se estes tiverem sido citados.

iii)              Análise

O STA considera como contrainteressado apenas o concorrente colocado em primeiro lugar, sendo apenas esse o prejudicado, sendo os outros concorrentes cointeressados. Refletindo, quanto à afirmação de que “Todos os concorrentes que não ficaram classificados em 1º lugar poderiam ter recorrido do ato de adjudicação. Não o fazendo, estão a aceitar a sua “derrota”.”, tenho que discordar pelo facto de, ao não serem chamados, não estaria assegurado o princípio do contraditório. Relativamente à citação que “Num contrato de adjudicação de empreitada de obras públicas apenas o concorrente classificado em primeiro lugar tem hipótese de celebrar este contrato.”, pode nem sempre ser verdade, pois no caso de por algum motivo o concorrente colocado em primeiro lugar não realizar a obra, tal obrigação passará para o concorrente colocado em segundo. Mas, como no caso em apreço, quando o resultado do recurso possa originar uma “alteração do escalonamento hierárquico, (…) estamos perante a produção direta de efeitos na esfera jurídica do todos os candidatos ou concorrentes abrangidos”. E assim, PAULO OTERO formula um critério geral de determinação dos contrainteressados, definindo como núcleo que  (i) existam interesses de terceiros que possam ser prejudicados e (ii) que esses interesses sejam prejudicados por efeito direto da anulação do ato impugnado.

Da análise supra, e dos critérios de PAES MARQUES E PAULO OTERO, extrai-se que os contrainteressados devem ser ouvidos, atendendo ao facto de terem interesses próprios que, na minha opinião, não se coadunam apenas com o primeiro lugar num concurso. Como também já referi e nas palavras de PAULO OTERO, a identificação dos contrainteressados deverá ser feita através de um “juízo de prognose”: deverá ser averiguado o impacto da procedência da ação na esfera jurídica do sujeito, de modo a verificar se este poderá ser por ela atingido.

Em suma, a posição seguida pelo STA (e pelo TCA também) em relação aos contrainteressados não é a mais correta, sendo antes de seguir a explicação dada supra: tem-se por contrainteressado, num concurso, todos os participantes.

Tiago Lopes da Veiga, nº 25914

- ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2017;

- ANDRADE, José Vieira de, "A Justiça Administrativa", Almedina, 2009;

- OTERO, Paulo, “Os Contrainteressados em Contencioso Administrativo” in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001;

- MARQUES, Francisco Paes, “A efetividade de tutela de terceiros no Contencioso Administrativo”, Almedina, 2007:

- SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2009;

Comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de Novembro de 2015 (Processo 01018/15)

Não obstante outras questões levantadas no acórdão, o problema central, e o qual o meu comentário incide, diz respeito à definição de contrainteressado nos termos do artigo 57.º do CPTA. No caso concreto do acórdão, discute-se a questão de saber se um concorrente classificado em 4.º lugar (C) num concurso público pode ser contrainteressado na ação anulatória deduzida pelo concorrente classificado em 6.º lugar (A), contra a entidade que abriu o concurso, e onde apenas foi indicado como contrainteressado a entidade adjudicatária.

O Supremo Tribunal Administrativo (daqui adiante designado por STA), resumidamente, entendeu que apenas se considera como contrainteressado a entidade adjudicatária, na medida em que a anulação do ato apenas acarreta prejuízo para o adjudicatário (e a entidade que praticou o ato), sendo que todos os outros concorrentes iriam beneficiar do ato anulatório (tendo como tal um interesse idêntico a A), não advindo qualquer prejuízo para a concorrente em causa, que ficou classificada em 4.º lugar (C), para daí se puder classificar como um contrainteressado nos termos do artigo 57.º do CPTA.

Não concordo com a posição do STA quanto ao facto de sustentar que, apenas o concorrente classificado em 1.º seria o único contrainteressado no processo em análise. Os artigos 57.º e 68.º, nº2 do CPTA definem contrainteressado como alguém que possa ser diretamente prejudicado pelo provimento do processo impugnatório, ou que tenham legitimo interesse na manutenção do ato impugnado. O STA contruiu a sua concepção de contrainteressado através de uma interpretação literal do artigo 57.º, tendo como base a letra da lei.  No entanto, Mário Aroso de Almeida tem uma concepção mais ampla do dito artigo do CPTA (a qual prescrevo na totalidade) em que considera o universo dos contrainteressados como “todos aqueles que por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica defendida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, têm direito de não serem deixados à margem do processo”, sendo que, para o professor, o que está em causa não é a titularidade de um interesse contraposto, mas sim de assegurar que o processo não corre à revelia de pessoas que possam vir a ser prejudicadas ou beneficiadas. E como tal não sigo a interpretação literal feita pelo STA, considerando que uma interpretação extensiva se apresenta como mais adequada à situação em causa (e na prática em geral).

É certo que todos os concorrentes têm igual pretensão a A (tal como o acórdão referiu), mas a ideia a que o tribunal alude, a de que num contrato de adjudicação de empreitada de obras públicas apenas o concorrente classificado em primeiro lugar tem hipótese de celebrar o contrato, não é uma afirmação que tenha uma necessária correspondência com a realidade, pois basta imaginar que no caso de o 1.º colocado não puder, por alguma razão, realizar a obra a que estava adstrito, tal obrigação recai/passa imediatamente para o concorrente 2.º classificado, e, evidentemente, se este também não o fizer, recai para o 3.º classificado e assim sucessivamente. Ou seja, no mínimo, o 2.º classificado no concurso tem de ser considerado como contrainteressado, sendo de rejeitar a posição assumida pelo STA.

O STA afirma também que os concorrentes classificados abaixo do impugnante não ficam prejudicados pela anulação do acto impugnado, nem têm interesse na manutenção do acto impugnado. Discordo desta afirmação completamente pois não acho, novamente, que isso corresponda à verdade, pois se da anulação do ato impugnado, resultar uma repetição do concurso estes concorrentes (leia-se todos eles) poderão ver a sua posição subir, ou até descer.  

É de salientar que também não considero que seja indiferente para um concorrente que tenha sido classificado em 7.º lugar, por exemplo, passar com a nova classificação, a 4.º ou 5.º posição, porque isso pode ter relevância para os interesses que a entidade prossegue.

Ou seja, quando for possível originar uma alteração do escalonamento hierárquico ou da posição relativa dos diversos candidatos, estamos perante a produção direta de efeitos na esfera jurídica do todos os candidatos ou concorrentes abrangidos, que pode resultar que os concorrentes fiquem numa posição hierárquica inferior, do que tinham anteriormente – que considero, como expliquei, não lhes ser indiferente, considerando que devem ser tidos como contrainteressados. Face ao exposto, acho ser prudente, de modo a evitar preterição de litisconsórcio necessário passivo (que decorre do artigo 89.º, nº4, alínea e) do CPTA), citar todos os concorrentes como contrainteressados.

Não obstante tudo o que disse até agora, a verdade é que, quando o fundamento da anulação do acto seja um motivo que abrange a totalidade dos concorrentes, todos eles terão necessariamente de ser tidos como contrainteressados – que é exatamente o caso em questão, pois o fundamento da anulação do acto consiste na ilegalidade do critério de seleção (este foi o motivo porque A impugnou a anulação do ato de adjudicação), sendo que o STA decidiu mal quando desconsiderou esta situação, que claramente, na minha opinião, é decisiva para demonstrar que, neste caso, todos deveriam ter sido citados como contrainteressados.

Para concluir o meu comentário queria citar um exemplo contido na obra de Mário Aroso de Almeida que se adequa a esta precisa situação: o “concorrente que, tendo participado num concurso para o preenchimento de dez vagas na função pública e tendo ficado classificado em 20.º lugar, impugna o resultado final do concurso, (…) No processo impugnatório, movido contra a lista final de graduação de todos os concorrentes, todos eles devem figurar como contrainteressados, pois é a questão da subsistência da respetiva graduação no concurso que está em discussão.” e  “não é liquido que os concorrentes que não ficaram graduados nos primeiros dez ligares tenham um interesse contraposto ao do autor que impugnou. Pelo contrario, é muito provável que eles concordem com a impugnação e tenham interesse na sua procedência. No entanto, não deixam, por isso, de ser contrainteressados, num sentido mais amplo do que aquele que decorre do tear literal do artigo 57.º, que assenta na titularidade de interesses possivelmente ou potencialmente contrapostos aos do autor, porque fundados em situações jurídicas subjetivas que serão afetadas pela eventual procedência da ação”

Em suma, condeno o facto de o STA não ter considerado C como contrainteressado nos termos do art. 57.º do CPTA, e entendo, que neste caso, todos os concorrentes também deveriam ser considerados como tal.

Notas Bibliográficas:

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, 2012;

OTERO, Paulo, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pp. 1073 e ss.;

SILVA, Vasco Pereira da, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise», 2ª edição, Almedina, 2009.

Maria Catarina Silva Limpo nº 26670

Comentário Jurisprudência - Acórdão 2

“(2) Este Acórdão está errado.” #aculpaédoSTA 

Um breve resumo sobre a causa em questão. O TAF (Tribunal Administrativo e Fiscal) de Mirandela apreciou uma ação de impugnação de um ato de adjudicação inserido num procedimento pré-contratual. Foram considerados como contrainteressados todas as entidades concorrentes que participaram no dito procedimento. Neste entendimento, o número de contrainteressados no processo em questão era superior a 20, o que fez com que este tribunal procedesse à citação através da publicitação de anúncio (artigo 82º/1 do CPTA na sua antiga redação). (sublinhado nosso)

Na sentença, o pedido foi julgado procedente e o ato anulado, bem como o contrato celebrado na sequência do mesmo (por invalidade consequente).

Na sequência, aparece uma entidade que interpôs recurso de revisão da sentença, alegando que não teria sido devidamente citada para intervir no processo como contrainteressada. Recurso a que o TAF não concedeu provimento, confirmando o que fora por si julgado.

Esta entidade, vendo negada a sua pretensão, recorreu da decisão do TAF para o TCA (Tribunal Central Administrativo) Norte. O TCAN vem a configurar de modo diferente a delimitação do universo dos contrainteressados – “Os candidatos que apresentaram propostas classificadas abaixo da proposta do impugnante não têm um interesse contraposto ao do impugnante nem têm interesse na manutenção do acto impugnado, pelo que não são contra­interessados para efeitos do disposto no 57º CPTA”. Deste modo, este tribunal concedeu provimento ao recurso interposto e considerou nulo todo o processado posterior à petição inicial, revogando, deste modo, a decisão do TAF. (sublinhado nosso)

A autora, por sua vez, ao ver a sua posição definida anterior a ser posta em causa pelo acórdão do TCAN, interpõe recurso para o STA. O STA deu provimento ao recurso, entendendo que “ o processo levantava questões jurídicas relevantes, nomeadamente, a equação da própria figura do contrainteressado para situações de contencioso pré-contratual”.

O STA vem considerar in loco que na situação atinente aos procedimentos pré-contratuais, “só é realmente contrainteressado para efeitos do CPTA, o concorrente classificado em primeiro lugar, porque ele e só ele se vê numa posição de interesse diametralmente oposto ao do autor, vendo, de forma clara, a sua esfera jurídica contundida com a procedência do pedido apresentado.”

Assim, no entendimento do STA, só o adjudicatário da obra pública em causa poderia ser qualificado como contrainteressado e tampouco goza deste estatuto a entidade que reclama a irregularidade da citação, logo vem a revogar a decisão revogada e a julgar improcedente o pedido de revisão. (sublinhado nosso)

Feito o resumo do percurso da causa, a matéria apreciada a relevar neste ensaio é o sentido e alcance da figura dos contrainteressados no contencioso administrativo português.

Partindo do entendimento do STA na causa em questão, que é “apelidado” de uma visão tradicional nesta matéria, só será contrainteressado quem tenha um interesse contrário, antagónico, diametralmente oposto ao do autor e, portanto, quem veja a sua esfera jurídica ferida pela procedência do pedido do autor, devendo figurar ao lado da entidade demandada, formando um litisconsórcio passivo necessário. Este é o ensinamento de VIEIRA DE ALMEIDA, que chega a ser citado neste acórdão como peça doutrinal que fundamenta a decisão e apreciação do STA.

Pode ler-se em vários escritos que esta visão corresponde à maioria da doutrina do contencioso administrativo. Por nós, temos as nossas reservas. Parece-nos uma visão ultrapassada, com o devido respeito. O Direito Administrativo é marcado por uma profusão de relações jurídicas poligonais, de geometria variável, “multipolares”. Esta última expressão é vincada por PAULO OTERO e desenvolvida por PAES MARQUES, assim como parece resultar também das ideias de VASCO PEREIRA DA SILVA. Estes últimos autores retiram esse pressuposto antagónico e oposto dos interesses interrelacionais, ao referir esta complexidade relacional que cada vez mais é visível nas relações jurídico-administrativas.

O que se diz no plano material/substantivo, parece-nos óbvio e o caso do procedimento pré-contratual pode ser considerado paradigmático nesta senda, inclusive demarcado da relação Administração-particular, podendo estas questões ser verificadas dentro do seio da própria Administração - basta pensar num caso onde exista um parecer dado por uma autoridade “alheia” ao concurso em si. Exemplo de sujeição de parecer à autoridade de AIA (Avaliação de Impacto Ambiental) inculcada num macro procedimento (exemplo: licenciamento de uma pedreira – artigo 8º/1 a), i) e ponto 18 do anexo I ao Decreto-Lei n.º 151-B/2013 de 31 de outubro).

No entanto, como sabemos, a construção moderna do contencioso administrativo vem absorver os avanços processuais de matéria civil, sendo o CPTA arquitetado como um espelho de soluções do CPC (Código Processual Civil). Sendo, em alguns casos, tais soluções aplaudidas, noutros casos, a “absorção” pelo contencioso administrativo é de difícil encaixe atendendo ao perfil característico deste ramo. Ora, o regime dos contrainteressados é precisamente um destes casos.

Como refere PAES MARQUES, é de defesa difícil a tese que centra a figura adjetiva dos contrainteressados como um litisconsórcio necessário passivo, e como este demonstra, nunca o contrainteressado pode ter um papel de relevo processual idêntico à figura contra qual a ação é proposta.

Por nós, consideramos estes dados acima avançados, e atendendo à tal multipolaridade das relações jurídico-administrativas que se vão construindo, vemos improcedente a tese que afirma a diametral oposição/contrariedade de interesses ao do autor como necessária ao recorte da figura dos contrainteressados.

Entendemos portanto que, a figura dos contrainteressados deverá atender à já referida multipolaridade, e que tal requisito contestado não deverá ser tido em conta para uma justa composição do litígio e para uma tutela jurisdicional efetiva. Uma visão mais aberta sobre a figura dos contrainteressados traduz-se numa processualização dos interesses identificados na causa e valorizam os valores acima referidos.

No caso em apreço, concordamos com a posição do TAF de Mirandela ao delinear como contrainteressados todos os concorrentes do procedimento pré-contratual e fazemos oposição ao entendimento do STA ao configurar como contrainteressado apenas o vencedor do concurso.

#STAmal #TAFbem

Notas Bibliográficas:

SILVA, Vasco Pereira da, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise», 2ª edição, Almedina, 2009;

OTERO, Paulo, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pp. 1073 e ss.;

MARQUES, Francisco Paes, O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à práctica de acto administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativo, nº 124 – Julho/Agosto 2017;

MARQUES, Francisco Paes, As Relações Jurídicas Administrativas Multipolares - Contributo para a sua Compreensão Substantiva, 1ª edição, Almedina, 2011;

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, 2011;

José Carneiro, TA3, 26199