Análise do Acórdão 01018/15 do Supremo Tribunal Administrativo

De forma sintética, diria que não concordo com a posição disposta neste Acórdão. E porquê? Porque a posição de contrainteressados defendida no Acórdão não me parece a correta. Mas vejamos…

i)                   Resumo

Antes de começar parece-me importante fazer um breve resumo sobre o Acórdão. Ora, a história inicia-se quando a sociedade A, Lda. intenta no TAF de Mirandela uma ação onde pedia a anulação da decisão do Município do Mogadouro que tinha adjudicado uma empreitada de obra pública à sociedade B, Lda. A pedido o Tribunal, a sociedade A, Lda., indicou como contrainteressados todos os concorrentes que tinham participado no concurso além, claro, da adjudicatária. Mas, ao serem cerca de vinte contrainteressados, a citação dos mesmos foi feita por plataforma eletrónica. Foi então proferida sentença onde a ação foi julgada procedente: foi anulado o ato de adjudicação e o contrato celebrado na sequência do mesmo. Posteriormente, a sociedade C, Lda., que tinha sido classificada em quarto lugar, interpôs recurso da decisão do TAF, alegando que não tinha sido citada corretamente, como contrainteressada. O TCA Norte afirmou que por a Autora ter ficado em sexto lugar, só constituíam figura de contrainteressados os cinco candidatos acima dela, logo, a citação feita por anúncio estaria vedada, sendo nula, revogando assim a decisão do TAF. Deste modo, a sociedade A, Lda., apresentou recurso junto do STA que veio conceder provimento do recurso e revogar a decisão recorrida, com o argumento de que só seria considerado contrainteressado o classificado em primeiro lugar, julgando improcedente o pedido da sociedade C, Lda. Em suma e em sede de contrainteressados, o TAF considerou contrainteressados todas as sociedades, o TCA apenas as cinco acima da Autora e, por fim, o STA, apenas a sociedade adjudicada. E é aqui que digo que “Este Acórdão está errado”.

ii)                Contrainteressados

Cabe então agora analisar esta questão dos contrainteressados no Contencioso Administrativo.

Bom, com a evolução do Direito Administrativo passaram a existir relações administrativas múltiplas. Agora, valoriza-se a posição de determinados terceiros, dado que estes podem ser diretamente beneficiados ou prejudicados em processos administrativos. São os chamados contrainteressados, definindo-os MÁRIO AROSO DE ALMEIDA como “titulares de interesses contrapostos aos do autor”. A sua regra geral encontra-se no 10º/1 2ª parte, com disposições especiais, previstas nos 57º e 68º/2 do CPTA. Constituem contrainteressados aqueles a quem a procedência da ação pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação invocada pelo autor, em situação de litisconsórcio necessário passivo.

Mas agora, como saber quem é contrainteressado, com base no 57º do CPTA? Existem três critérios: (i) critério do ato impugnado: através do qual se identifica o contrainteressado quando o ato administrativo atribui uma vantagem especifica àquele terceiro; (ii) critério da posição substantiva do terceiro: o contrainteressado tem de ser titular de um interesse pessoal, direto e atual ao do autor, embora contrário; (iii) critério do efeito da sentença: identifica o contrainteressado através de um juízo de prognose pelo qual se conclui que a esfera jurídica daquela pessoa será diretamente afetada pela decisão que venha a ser tomada. PAES MARQUES adota este último critério dado que a lesão na esfera do terceiro só ocorre, efetivamente, depois da decisão final do processo sendo que há que prever a afetação através da antecipação dos efeitos. É também o critério que adoto, como se verá abaixo.

O chamamento dos contrainteressados deve fazer-se segundo o 78º/2 b) CPTA, ou seja, na petição inicial, cabendo ao autor. A não citação de algum dos contrainteressados na petição inicial consubstancia uma exceção dilatória por ilegitimidade (89º/4 e) CPTA) com resultado no 89º/2 CPTA. E porquê tão grave sanção? Por razões subjetivas: o contrainteressado deve ser chamado para defesa dos seus próprios interesses (20º e 268º/4 da CRP) e por razões objetivas: a decisão só fará caso julgado em reação aos contrainteressados se estes tiverem sido citados.

iii)              Análise

O STA considera como contrainteressado apenas o concorrente colocado em primeiro lugar, sendo apenas esse o prejudicado, sendo os outros concorrentes cointeressados. Refletindo, quanto à afirmação de que “Todos os concorrentes que não ficaram classificados em 1º lugar poderiam ter recorrido do ato de adjudicação. Não o fazendo, estão a aceitar a sua “derrota”.”, tenho que discordar pelo facto de, ao não serem chamados, não estaria assegurado o princípio do contraditório. Relativamente à citação que “Num contrato de adjudicação de empreitada de obras públicas apenas o concorrente classificado em primeiro lugar tem hipótese de celebrar este contrato.”, pode nem sempre ser verdade, pois no caso de por algum motivo o concorrente colocado em primeiro lugar não realizar a obra, tal obrigação passará para o concorrente colocado em segundo. Mas, como no caso em apreço, quando o resultado do recurso possa originar uma “alteração do escalonamento hierárquico, (…) estamos perante a produção direta de efeitos na esfera jurídica do todos os candidatos ou concorrentes abrangidos”. E assim, PAULO OTERO formula um critério geral de determinação dos contrainteressados, definindo como núcleo que  (i) existam interesses de terceiros que possam ser prejudicados e (ii) que esses interesses sejam prejudicados por efeito direto da anulação do ato impugnado.

Da análise supra, e dos critérios de PAES MARQUES E PAULO OTERO, extrai-se que os contrainteressados devem ser ouvidos, atendendo ao facto de terem interesses próprios que, na minha opinião, não se coadunam apenas com o primeiro lugar num concurso. Como também já referi e nas palavras de PAULO OTERO, a identificação dos contrainteressados deverá ser feita através de um “juízo de prognose”: deverá ser averiguado o impacto da procedência da ação na esfera jurídica do sujeito, de modo a verificar se este poderá ser por ela atingido.

Em suma, a posição seguida pelo STA (e pelo TCA também) em relação aos contrainteressados não é a mais correta, sendo antes de seguir a explicação dada supra: tem-se por contrainteressado, num concurso, todos os participantes.

Tiago Lopes da Veiga, nº 25914

- ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2017;

- ANDRADE, José Vieira de, "A Justiça Administrativa", Almedina, 2009;

- OTERO, Paulo, “Os Contrainteressados em Contencioso Administrativo” in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001;

- MARQUES, Francisco Paes, “A efetividade de tutela de terceiros no Contencioso Administrativo”, Almedina, 2007:

- SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2009;