O Artigo 161º CPTA: A Extensão dos Efeitos Caso Julgado em Contencioso Administrativo

Na reforma de 2002/2004 o legislador teve em consideração os múltiplos processos que se desenrolavam nos tribunais administrativos sobre a mesma questão, permitindo assim aos juízes não apreciar certas questões jurídicas idênticos e criou um mecanismo de extensão dos efeitos da sentença[1]. Falamos, como bem se compreende, do artigo 161º CPTA.

Esta extensão é feita, naturalmente, em termos limitados: no âmbito dos processos em massa e no âmbito dos processos perfeitamente idênticos que tenham obtido decisão de anulação ou declaração de anulabilidade, tendo para tal requisitos cumulativos que adiante analisaremos.

O artigo 161º CPTA foi inspirado no artigo 110º da Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que previa, no ordenamento jurídico espanhol a possibilidade de, em sede de processo executivo, os efeitos da sentença serem estendidos a terceiros que não faziam parte da relação primitiva e, por isso, não abrangidos pela força do caso julgado. Na sua base estiveram motivos de ordem prática: o descongestionamento dos Tribunais, assoberbados de processos onde, muitas das vezes, só mudava o nome da parte ativa do processo; a resistência da Administração em fazer cumprir os princípios basilares do Direito Administrativo; situações de desvio de poder e de facilidade de serviço; o desejo de se atingir a plena unidade de julgados e efeitos jurídicos; e a garantia de uma resposta célere na resolução de litígios que oponham a Administração Pública aos particulares.

Sabido o ponto de partida do nosso mecanismo de extensão dos efeitos das sentenças a casos idênticos é talvez de mais fácil compreensão a inserção sistemática do artigo 161º, que se encontra no Título VIII do Código, relativo aos processos executivos sendo que o nº4 deste artigo nos leva a aplicar os “trâmites previstos no presente título para a execução das sentenças de anulação de atos administrativos”. Assim, e como bem problematizava LUÍS COLAÇO ANTUNES, é preciso aferir se a colocação sistemática deste artigo molda definitivamente a sua natureza jurídica. Tendemos a dizer que não. Apesar da sua inserção sistemática no âmbito dos processos executivos é um instituto de natureza mista[2] uma vez que só se recorrerá às regras da execução de sentenças de anulação de atos administrativo caso a entidade administrativa competente recuse a extensão dos efeitos da sentença ao caso concreto ou não responda no prazo de três meses (cfr. 161º/4 CPTA).

Mas a figura levanta desde logo um problema quando confrontado com a figura do “caso decidido”. Mas o que é isto do “caso decidido”? Em primeiro lugar, cumpre-nos dizer que não há na Constituição qualquer referência ao mesmo, apenas se falando em caso julgado. Para a equiparação entre o caso julgado e o caso decidido a doutrina tem utilizado o argumento da segurança jurídica, assim, valeriam as razões de estabilização da sentença transitada em julgado para os atos administrativos não impugnados no prazo legal. Parece-nos, no entanto, muito importante referir que o princípio da legalidade de atuação dos órgãos e agentes administrativos constitui matriz do nosso ordenamento jurídico – queremos com isto dizer que não se pode defender, nem a Constituição permite que o façamos, que a passagem de um certo lapso de tempo sobre um ato jurídico-administrativo ilegal sane a ilegalidade de que o mesmo padece, sob o princípio do “caso decidido”. Desta forma, perfilhamos a opinião de CARLA AMADO GOMES que considera ser “cristalina (…) a insustentabilidade da tese da equiparação de “caso decidido” a caso julgado””, uma vez que os atos administrativos se querem dinâmicos na interpretação das necessidades sociais enquanto o poder de julgar deve prosseguir a não alteração das circunstâncias em que foi proferido, só assim a sentença ganhando a credibilidade necessária para promover a paz jurídica.

RUI MIGUEL OLIVEIRA MACHADO acrescenta ainda outros motivos de ordem prática para não prosseguir a ideia do “caso decidido”, realçando o artigo 38º CPTA que prevê que apesar da inimpugnabilidade do ato administrativo pelo decurso do prazo, as suas consequências e os efeitos da sua ilegalidade não deixam de poder ser objeto de reparação dos danos provocados. Assim, o artigo 161º traduz uma manifestação do triunfo do princípio da reposição da legalidade sobre a dita estabilização ou consolidação de efeitos de ato inválido, prevalecendo a ponderação de interesses no caso concreto, uma vez que, como nos diz CARLA AMADO GOMES “o facto da Administração poder ser “convidada” a revogar um ato anulável cujo destinatário o não impugnou atempadamente, em determinadas situações, atesta que o poder revogatório se não esgota com a prática do ato, ficando latente durante toda a vida deste, quer seja válido, quer seja inválido”.

A aplicação do 161º depende da ocorrência de vários requisitos. Em primeiro lugar encontramos a existência de casos perfeitamente idênticos ou de uma mesma situação jurídica. A grande questão que se coloca é precisamente a de saber e comprovar que se trata de uma mesma situação ou de um caso perfeitamente idêntico, o que estará sempre a cargo do interessado. Desde logo se compreende que não pode estar em causa uma identidade absoluta entre a situação relativa ao particular interessado na extensão dos casos anteriores e o do seu próprio caso, uma vez que isso reduziria o âmbito de aplicação do artigo a zero. Mas não poderão ser situações somente substancialmente iguais, terá de haver uma identidade entre as situações. O que efetivamente importa é que a questão jurídica envolvida e os contornos de facto relevantes para a apreciação do problema sejam idênticos.

A existência de cinco sentenças transitadas em julgado ou três emitidas por aplicação do regime dos processos em massa, proferidas por tribunal superior, e a inexistência de um número de sentenças em sentido contrário superior, nem se trate de sentenças contrárias a doutrina assente pelo STA[3]. Sendo um dos propósitos evitar a massificação de processos similares, foi preciso definir um número de casos transitados em julgado suficientes para permitir a extensão dos seus efeitos a casos que não tenham originado um processo em Tribunal Administrativo. Apesar de se prever um número inferior para os processos de massa não deve ser motivo de crítica – uma sentença emitida num processo selecionado por aplicação do 48º CPTA é uma decisão em que já se reconheceu a aplicação a um número bastante elevado de indivíduos. Poder-se-á, no entanto, discutir se as três decisões no âmbito de um processo de massas não será um número excessivo, tendo em conta que cada processo de massas já engloba um número tão elevado de ações. Parece-nos que sim. E se estiverem em causa processos apensados? Devem ser contabilizadas tantas sentenças quanto processos apensados? O STA tem vindo a decidir pela contabilização única no caso de decisões apensadas, assim, mesmo que exista um número substancial de processos apensados, caso só existam duas sentenças, estas duas não serão suficientes para efeitos do 161º. JOÃO TIAGO SILVEIRA considera esta decisão do STA pouco acertada uma vez que na apensão de processos se forma uma tramitação única para vários processos, pronunciando-se o tribunal sobre todos os pedidos de todas as partes envolvidas. Se o 161º pretende promover a igualdade de tratamento entre casos e nos processos apensados há uma única sentença, mas reportada a diversos casos, dever-se-ia considerar cada caso que mereceu uma sentença e contabilizados individual e autonomamente, em vez de os considerar em conjunto.

A inexistência de sentença transitada em julgado quanto ao requerente. Exige-se de forma clara que não exista uma sentença transitada em julgado relativa ao requerente da pretensão da extensão dos efeitos da sentença, o que se compreende: não pretendeu o legislador, com este mecanismo, a possibilidade de inverter ou revogar uma sentença judicial anterior desfavorável a quem queira agora a extensão dos efeitos da sentença que lhe seriam favoráveis. CARLA AMADO GOMES levanta a questão de o interessado que moveu uma ação e ficará prejudicado face àqueles que não reagiram judicialmente e que podem beneficiar do regime do 161º. E quando esteja pendente um recurso para uniformização de jurisprudência, poderemos utilizar/socorrer-nos do 161º? Partilhamos da opinião de JOÃO TIAGO SILVEIRA, havendo ainda esse recurso não será de se olhar para o 161º, uma vez que este se deve aplicar a sentenças que já não estejam em condições de serem revogadas por outro tribunal, assim, não se deve contabilizar esse processo para efeitos do 161º.

Por fim, encontramos a apresentação de requerimento à entidade administrativa demandada no prazo de um ano. Este ponto justifica o que por nós foi dito supra quanto à natureza mista do instituto. Numa primeira fase estamos perante um processo administrativo dirigido à extensão dos efeitos de uma sentença que deve ser operado nos termos do CPA. O prazo para a Administração Pública se pronunciar é de três meses, uma vez decorrido esse prazo, pode o interessado socorrer-se do tribunal, utilizando o processo executivo (mais uma vez, justifica a natureza mista do preceito).

Concluímos, desta forma, pela mais-valia operada pelo legislador na reforma de 2002/2004, aquando da introdução deste preceito. No entanto, consideramos que ficou ainda alguns passos por dar, que analisámos ao longo deste pequeno trabalho, nomeadamente se pensarmos nos processos de massas e na apensão de vários processos num só. Poderia o legislador ter agilizado o processo, de forma a conseguir alcançar ainda melhor aquilo que é o seu intuito: o descongestionamento dos tribunais, o acesso à Justiça e a resposta célere na resolução de litígios.

Ana Margarida A. de Matos, 

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BIBLIOGRAFIA:

ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Lições de Direito Administrativo, 14º Edição, Almedina 2015

ANTUNES, LUÍS FILIPE COLAÇO, O artigo 161º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: uma complexa simplificação, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº43, 2004

AMADO, CARLA AMADO, O “caso decidido”: uma instituição (ainda) do nosso tempo? Reflexões a propósito do artigo 161º CPTA, in Textos Dispersos de Direito do Contencioso Administrativo, AAFDL 2009, pp. 533 e ss.

MACHADO, RUI MIGUEL OLIVEIRA, Extensão dos Efeitos da Sentença, Relatório de Mestrado, 2011/2012

SILVEIRA, JOÃO TIAGO, A extensão dos efeitos de sentenças a casos idênticos no contencioso administrativo, in Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles, volume I, Almedina 2012

AROSO, MÁRIO AROSO DE e CADILHA, CARLOS ALBERTO FERNANDES, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Almedina 2010.

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[1] Tradicionalmente, como bem sabemos, o caso julgado tem efeitos restringidos às partes do processo, sendo definido dentro dos elementos identificativos da relação substantiva e processual. Assim, traduz razões de segurança e de certeza jurídica, o que justifica que o regime do artigo 161º tenha sérios limites à sua aplicabilidade como infra veremos.

[2] Assim o defende JOÃO TIAGO SILVEIRA.

[3] Esta última parte foi introduzida pela revisão de 2015 ao CPTA.

Do "pecado original" à actualidade: a evolução do Contencioso e a importância dos seus agentes

Para compreensão da relevância dos particulares e figuras afins no Contencioso Administrativo é necessário fazer uma breve análise da história do mesmo.
O Prof. Vasco Pereira da Silva divide esta evolução historia em três momentos principais: o "pecado original", o "baptismo" e o "crisma".

A fase do "pecado original" tem por base uma confusão entre as tarefas administrativa e judicial, onde os tribunais judiciais eram impedidos de interferir na esfera da Administração Pública (doravante, AP) visto que julgar a AP era ainda administrar. Esta confusão resulta de uma incorrecta e rígida interpretação do principio da separação de poderes, com origem em França, que em nome do mesmo confundia Administração com Justiça Administrativa.
Esta noção de AP e Justiça Administrativa como um só, surge na esteira da noção de Estado decorrente da lógica da Revolução Francesa, em que o Estado era visto como “o todo-poderoso” tendo os poderes em si concentrados. Este conceito de Estado, pensado por Maquiavel, surge como uma forma de combater, assim, a dispersão de poder.

Posteriormente, há uma evolução para a fase do "baptismo", que tem por base a jurisdicionalização do Contencioso. Esta jurisdicionalização consistiu num processo de separação entre a justiça administrativa e a AP, onde a primeira se transformou numa jurisdição autónoma.
O Prof. Vasco Pereira da Silva apelida de milagre, o facto de esta instituição se ter tornado um verdadeiro tribunal, apesar de ter nascido para proteger a AP dos mesmos. Contudo, há que acentuar que este milagre não foi instantâneo, mas sim um longo e moroso processo. Segundo o mesmo Prof. é também durante esta fase que o contencioso vai "superar os traumas da sua infância difícil", na medida em que se vai direcionando de órgão da AP, para um órgão jurisdicional à parte.
A fase do baptismo acompanha assim o surgimento do Estado Social, que ajuda à superação os suprareferidos traumas e uma aproximação entre os sistemas continental e britânico, este último que até agora tinha percorrido um caminho histórico completamente diferente a nível administrativo. É também neste âmbito que a AP se desenvolve em dois sentidos: no do aprofundamento das suas funções tradicionais e no desenvolvimento de novas, passando assim de uma AP agressiva e limitadora a a uma AP prestadora.
Face aos novos papéis da AP foi necessário repensar o Direito Administrativo no geral, de forma a que a sua dogmática encaixasse nas novas funções da administração. É neste âmbito que surgem as correções subjectivista e objectivista que, apesar de terem finalidades e pressupostos idênticos, buscam centros diferentes para o Direito Administrativo (doravante, DA). A corrente subjectivista, defendida pelo Prof. Vasco Pereira da Silva e pela doutrina a alemã, coloca em posição de destaque no DA a relação jurídica entre a AP e os particulares, seja qual for a forma de actuação que lhe esteja subjacente, destacando a importância da defesa dos direitos dos particulares e alargando os seus meios de defesa. Por outro lado, a posição objectivista, defendida pela doutrina italiana, considera que o centro do DA é o procedimento, uma vez que o acto é o seu centro de gravidade, e tudo o se limita a girar em volta deste, dando mais relevância assim ao interesse público.
Independentemente da posição que se considere mais correcta, é a posição subjectivista que se encontra espelhada na lei. Houve, neste âmbito uma clara preocupação e preferência pela tutela dos direitos dos particulares, desinstrumentalizando o particular, deixando este de ser objecto do poder administrativo e passando assim a ser sujeito jurídico autónomo, estando em pé de igualdade com a AP na relação material controvertida, como poderemos analisar mais à frente.

Por fim, temos a fase do "crisma" ou confirmação que se apresenta como o Contencioso na sua situação actual. Hoje, a Justiça Administrativa encontra-se plenamente jurisidiconalizada, gozando o juiz de plena independência e poderes face à AP, devendo prosseguir apenas a justiça e a protecção efectiva dos direitos dos particulares.
Esta afirmação/confirmação verificou-se, com especial relevância, a dois níveis: constitucional e europeu.
A nível constitucional, os tribunais administrativos tornaram-se assim verdadeiros tribunais, tendo sido elevados a nível constitucional, pela Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) de 1976, com mais relevância depois da revisão de 1989, que consagra a jurisdição administrativa como plena nos artigos 209º; 212º e 268º, nºs 4 e 5. Contudo, apesar dos desenvolvimentos a nível constitucional terem sido bastante relevantes, nem a jurisprudência, nem a legislação ordinária não conseguiram concretizar os princípios da forma mais adequada. A este respeito, o Prof. Vasco Pereira da Silva fala do Decreto-lei nº 265-A/77 e da reforma do ETAF de 1984/1985. Por fim, só a revisão constitucional de 2004 veio resolver a questão da coerência e equilíbrio, concretizando um reformado modelo de justiça administrativa.
A nível europeu há não só um surgimento de novas fontes relevantes, como também uma crescente inovação das legislações dos Estados-Membros. A este respeito fala-se de um Processo Administrativo Europeu. Há uma uma cada vez maior desconexão da administração com o conceito de Estado, passado a Função Administrativa europeia cada vez mais um elemento essencial da constituição material europeia. Um dos órgãos que mais marca a relevância do contencioso a nível europeu, e, sem dúvida, o Tribunal de Justiça da União Europeia.
Todas estas mudanças são fruto da evolução que agora de efectivou para o Estado Pós-Social, devido a um esgotamento do Estado-Providência, e marcam a ruptura com os traumas da infância difícil do Contencioso.

Sendo que a relação jurídica administrativa é o novo conceito central do DA, é necessário entendê-la.
O Prof. Vieira de Andrade caracteriza-a como uma relação jurídica pública, em que pelo menos um dos sujeitos é uma entidade pública ou entidade particular no exercício de um poder público, procurando a satisfação do interesse público. Assim, não desaparece o acto ou a sua relevância, há antes a sua inserção no esquema da uma relação jurídica capaz de o criar, modificar ou extinguir.
No mesmo âmbito, o Prof. Aroso de Almeida, entre uma lista alargada de doutrina, fala-nós em relações jurídicas poligonais, devido ao grau de complexidade que advém destas relações. Esta complexidade pode estar relacionada com vários factores: o facto de várias pessoas poderes ver os seus direitos afectados pelas actuações da AP, pelas várias interpretações que podem ser feitas do "interesse público", pela complexidade da gestão das situações da vida ou pela difícil conciliação dos interesses públicos e privados, entre outros.

No que toca ao sistema português, importa verificar que temos um claro modelo subjectivismo consagrado na lei, muito próximo do alemão, mas com alguns pontos objectivistas.
Desde logo, com a reforma do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) foi consagrado o princípio da tutela efectiva, nomeadamente no artigo 2º, nº1, bem como uma extensão do âmbito de jurisdição (artigo 4º do ETAF). Foi também erradicada a distinção entre acção administrativa comum e especial, e o recurso de anulação deixou de ter a conotação de "recurso", passando a ser uma mera impugnação de actos (artigo 46º do CPTA). O conceito de legitimidade para impugnar é bastante amplo, dando margem à qualquer interessado de se manifestar (artigo 9º, nº2 e artigo 55º do CPTA). É também, finalmente, consagrada à igualdade de armas entre particulares e administração (artigo 189º, nº1 do CPTA). Dentro ainda do sistema português não pode deixar de se falar também na figura dos contra-interessados, que são uma forma de assegurar a protecção efectiva de direitos de terceiros, cuja participação está prevista nos artigos 10º, nº1; 57º e 68º, nº2 do CPTA. Esta previsão deve-se ao facto de dever ser assegurado o direito de participação na relação material controvertida a todos aqueles que nela vejam um direito seu em causa, podendo ser lesado ou diminuído.
Por fim, podemos então concluir que a reforma administrativa consagra claramente um modelo subjectivismo com alguns pormenores objectivistas, que vai desde a legitimidade activa à previsão de ligeiros inter-administrativos, reafirmando o sistema de administração executiva.

Bibliografia:
- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009

- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, 2015

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4ª Reimpressão da edição de Novembro de 2010,Almedina, 2014

Iara Batista

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A Legitimidade Ativa das Associações Sindicais – Análise de Acórdão

Neste trabalho proponho-me a fazer uma breve análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (doravante TCAN), P. 00199/10.8BECBR, de 31 de janeiro de 2014, e do problema nele subjacente: a legitimidade processual ativa das associações sindicais.

Em primeiro lugar, cumpre fazer um enquadramento do que neste Acórdão se passa.

A Autora (Associação Sindical dos Funcionários da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica) intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (doravante TAF de Coimbra), ação administrativa especial contra o atual Ministério da Economia (Réu) na qual era peticionada a declaração de nulidade do ato de nomeação do contrainteressado (PSV…) como inspetor de carreia de inspetor superior operada por despacho do Inspetor-Geral da Autoridade Segurança Alimentar e Económica (ASAE).

O TAF de Coimbra, seguindo a contestação deduzida pelo contrainteressado, veio proferir sentença no sentido de se julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade processual ativa invocada pelo contrainteressado, absolvendo os Réus da instância, já que «não vem referido, na petição inicial, qualquer facto que permita concluir que existe utilidade ou vantagem, para os interesses dos seus [da associação sindical] representados, na procedência da presente ação».

É nestes termos que a ação chega então ao TCAN, mediante recurso interposto pela Autora.

O que está aqui em causa é saber se, nos termos dos artigos 9º, nº1 e 55º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) e 310º, nº2 da Lei nº59/08, de 11 de setembro (doravante RCTFP), a Autora, enquanto associação sindical, tem legitimidade processual ativa.

A legitimidade processual é um «pressuposto adjetivo através do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal». No que respeita à legitimidade ativa, e tal como nos explica o Prof. Vasco Pereira da Silva, o autor será parte legítima em razão dos direitos subjetivos, ou das posições de vantagem, de que alegadamente é titular na relação jurídica administrativa.

Este pressuposto está previsto no artigo 9º do CPTA, bem como no seu artigo 55º, relativamente à impugnação de atos administrativos, como é o nosso caso.

No que às associações sindicais diz respeito, previa o artigo 310º, nº2 do RCTFP (em vigor à data do Acórdão mas revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho) que, para além da legitimidade para defender os interesses próprios de que fossem titulares (como qualquer outra pessoa coletiva), as associações sindicais tinham legitimidade para a defesa dos direitos e interesses coletivos dos trabalhadores que representavam e para a defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores.

O principal problema que se colocava a respeito desta disposição era o de saber se a expressão «defesa coletiva» permitia estender a legitimidade à defesa de interesses exclusivamente individuais dos associados, já que neste caso os efeitos da precedência da ação se projetam na esfera jurídica do associado e não da associação sindical, faltando pois o interesse pessoal para se estar em juízo. Este problema foi ultrapassado desde logo pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (doravante TC), servindo de exemplo o Acórdão do TC nº 103/2001, no qual se afirmou que «do artigo 56º da Constituição resulta o facto das associações sindicais disporem de competência para defender os direitos e interesses dos trabalhadores que representam e que o âmbito dessa defesa comporta tanto os interesses coletivos como a defesa coletiva dos interesses individuais, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores diretamente lesados, não ficando mesmo assim prejudicada a possibilidade de os cidadãos poderem fazer valer em juízo os seus direitos ou interesses legalmente protegidos».

Admitindo-se pois a defesa coletiva de interesses individuais, importa perceber o que estava em causa nesta ação, se uma defesa única de interesses comuns ou uma defesa única de um conjunto de interesses individuais.

O TCAN concluiu que estão aqui em causa interesses profissionais que dizem respeito a todos os associados, já que «os funcionários representados pelo sindicato recorrente beneficiam com a eventual condenação do recorrido a abster-se de transferir para a carreira de inspeção funcionários de outras carreiras que, segundo o alegado, não têm os requisitos legais para ingresso, nem são provenientes de carreiras com conteúdo idêntico ao de carreira de inspeção».

Assim, este tribunal, considerou que o interesse prosseguido pela Autora é um interesse coletivo dos seus associados e, portanto, que esta tem legitimidade ativa.

Em suma, ainda que este Acórdão se tenha regido pelas normas contidas no antigo CPTA, o problema resolve-se da mesma maneira, já que o conteúdo dos artigos 9º e 55º do CPTA se mantém praticamente o mesmo e já que o artigo 310º, nº2 do RCTFP foi substituído pelo artigo 338º, nº2 da Lei nº 35/2014, de 20 de junho, o qual tem uma redação idêntica, conferindo às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem.

Referências bibliográficas:

- Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, P. 00199/10.8BECBR, de 31 de janeiro de 2014;

- Acórdão do TC nº 103/2001, de 1 de março de 2001;

- Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2013

Ana Laura Pinto, nº 23404

As Normas e a Administração

O contencioso administrativo é caracterizado por ter vários tipos de pedidos/processos na acção administrativa, aplicáveis assim a todos os litígios sujeitos à sua jurisdição. O referido elenco de processos está presente no art. 37º do CPTA, e caracterizam-se por serem todos aqueles da competência administrativa que não estejam especialmente regulados no CPTA ou em legislação avulsa.

Vou aqui referir-me apenas às acções relativas a normas. Este tipo de acção engloba dois tipos de pedidos: o pedido de impugnação de normas e o pedido de condenação à emissão de normas.

1   1.    Impugnação de normas

O primeiro pedido referido, a impugnação judicial directa de normas administrativas, nomeadamente regulamentos, enfrenta alguma resistência na sua admissibilidade, uma vez que, tratando-se de normas gerais e abstractas, torna-se difícil configurar uma hipótese em que uma norma deste género produza lesões directas na esfera dos particulares. No entanto, embora difícil não é impossível.

Em Portugal a admissibilidade deste tipo de pedido evoluiu ao longo dos tempos, consagrando diversos regimes: a inimpugnabilidade total ou parcial; a inimpugnabilidade indirecta; e a impugnabilidade directa imediata ou condicionada. Estes diversos regimes tiveram em conta a autoria das normas, consoante fossem governamentais ou locais, e ainda os seus efeitos, sendo estes de produção imediata ou dependentes de um acto concreto de aplicação.

Com a revisão constitucional de 1997 passou a estar consagrado o direito de impugnação judicial directa de normas administrativas com eficácia externa, quando estas fossem lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, no âmbito da garantia da respectiva protecção judicial efectiva.

Neste tipo de processos pode-se pedir a declaração de ilegalidade das normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, com fundamento em vícios próprios, sendo esta uma invalidade própria, ou decorrentes da invalidade de actos praticados no âmbito do procedimento de aprovação, havendo assim uma invalidade derivada (Art. 72º, nº1 CPTA).

Para haver este tipo de acções relativas a normas, temos de averiguar se se trata efectivamente de uma norma ou apenas de um acto administrativo contido na norma. Aqui faz-se a distinção através das suas características essenciais: normas enquanto gerais e abstractas (dando ênfase a esta última); e actos administrativos enquanto individuais e concretos. Embora possam haver actos gerais ou normas concretas, essencialmente a distinção incide naquelas características referidas.

De acordo com o art. 73º, nº1 e nº3 do CPTA, existem dois tipos de pedidos de impugnação de normas: o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto.

1.1  Pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral

O pedido de declaração com força obrigatória geral não se pode fundar na inconstitucionalidade directa da norma regulamentar, uma vez que esse pedido não é do conhecimento da jurisdição administrativa (art. 72º, nº2 CPTA).

Se o pedido for feito com intenção da declaração ser feita com força obrigatória geral, sendo feito a título principal, tem legitimidade para impugnação de normas qualquer pessoa que alegue ser prejudicada pela aplicação da norma ou que preveja vir a sê-lo, bastando haver ameaça real; o Ministério Público, essencialmente porque está em causa a defesa de legalidade; os autores populares e as pessoas e entidades, quando esteja em causa a defesa de valores comunitários, presentes no art. 9º CPTA; e ainda os presidentes dos órgãos colegiais, quando diga respeito a normas emitidas por estes. Assim a declaração com força obrigatória geral pode ser pedida por todos os que têm legitimidade, desde que as normas sejam imediatamente operativas, ou seja, que não necessitem de um acto concreto para aplicação.

Existe ainda a possibilidade de pedido de declaração com força obrigatória geral, quando a norma em causa tenha sido desaplicada três vezes em três casos concretos. Isto acontece quando são procedentes três pedidos de declaração de inconstitucionalidade no caso concreto, devendo aí o Ministério Público intervir e fazer o pedido de declaração com força obrigatória geral desde que tenha o conhecimento da situação, de acordo com o art. 73º, nº4 CPTA.

O pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral produz os efeitos descritos no art. 76º do CPTA. Estes efeitos são produzidos desde a entrada em vigor da norma em causa, excepto nos casos de ilegalidade superveniente (em que os efeitos invalidatórios só se produzem a partir da entrada em vigor da norma legal violada) ou quando o tribunal determine em contrário (art. 76º, nº1 e nº2 CPTA); neste caso, não fica prejudicada a eliminação dos efeitos lesivos causados pelo regulamento na esfera jurídica do autor (art. 76º, nº3 CPTA).

São efeitos que se produzem ex tunc, determinando assim a repristinação das normas revogadas, todavia não afectando os casos julgados nem os actos administrativos que entretanto se tenham tornado inimpugnáveis (art. 76º, nº4 CPTA); no entanto, o tribunal pode estabelecer que os efeitos se produzam apenas no futuro por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo (art. 76º, nº1, nº2 e nº5 CPTA).

Este regime aproxima-se do modelo da fiscalização da constitucionalidade.

Em relação à legitimidade para propor acções deste género, para o pedido de declaração de ilegalidade de uma norma com força obrigatória geral, aquela não é particularmente restrita, podendo fazê-lo tanto aqueles que são prejudicados directamente (ou possam vir a sê-lo previsivelmente), como as pessoas e entidades presentes no art. 9º, nº2 CPTA; mas já quando se trata de um pedido de declaração de ilegalidade no caso concreto, só têm legitimidade os lesados que estejam numa situação que preenche os pressupostos exigidos. Daqui se retira que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, que a meu ver tem um efeito mais forte no sistema jurídico, acaba por ser menos exigente do que aquilo que acontece no caso concreto, onde o efeito é restrito ao lesado pela norma.

1.2  Pedido de desaplicação da norma no caso concreto

Este é um pedido que se caracteriza por apenas ser admissível quando é invocado um dos fundamentos de ilegalidade previstos no art. 281º da CRP, de acordo com o art. 73º, nº2 do CPTA.

A legitimidade neste caso tem restrições que o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral não tem. Para a impugnação de uma norma com efeitos no caso concreto, só tem legitimidade quem seja directamente prejudicado, ou possa presumivelmente vir a sê-lo; apenas quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, não dependendo de nenhum acto de aplicação; e o fundamento tem de ser uma ilegalidade prevista no art. 281º, nº1 da CRP.

Como se referiu anteriormente, quando existem três pedidos deste género que são procedentes, e existe efectivamente uma declaração de ilegalidade em cada um dos três casos concretos em relação à mesma norma, o Ministério Público pode intervir com um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral em relação à mesma norma.

No que diz respeito aos efeitos da declaração de ilegalidade no caso concreto, estes não estão expressamente previstos na lei, mas é entendido pela doutrina que operam ex tunc e têm igualmente alcance repristinatório, embora apenas naquele caso concreto.

Pode ainda surgir o pedido de desaplicação da norma no caso concreto a título incidental, segundo o art. 73º, nº3 do CPTA. Isto acontece quando os efeitos lesivos da norma se produzem com a prática de um acto administrativo. Nestes casos o lesado impugna o acto e suscita ainda a questão da inconstitucionalidade da norma em causa, segundo o art. 281º, nº1 CRP, pedindo a desaplicação da mesma. Aqui a norma em causa pode ser ou não imediatamente operativa; imagine-se o caso em que a norma é imediatamente operativa mas o particular não obteve qualquer tipo de lesão até um acto ser praticado pela Administração.

      1.3 Prazos, cumulação de pedidos e características da acção

Ora, segundo o Art. 74º do CPTA, a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, pode ser pedida a todo o tempo, ou pelo menos enquanto a norma em causa estiver em vigor. No entanto, quando se trata de ilegalidade formal ou procedimental das normas, fica estabelecido um prazo de 6 meses para a declaração de ilegalidade, desde que não diga respeito a vícios especialmente graves expressos no art. 74º, nº2 CPTA.

A cumulação de pedidos nestes casos é possível, nomeadamente entre a declaração da ilegalidade da norma e o pedido de anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos que tenham aplicado a norma em causa, ou ainda com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação actual hipotética (Art. 4º, nº2, alínea b) CPTA).

Este tipo de acções tem um valor indeterminável, sendo assim possível o recurso per saltum ou excepcional de revista, de uma sentença de primeira instância para o Supremo Tribunal Administrativo. Penso que esta característica destas acções tem que ver com o facto de se tratar de uma situação especialmente grave, a desaplicação de uma lei, seja no caso concreto, como geralmente.  

É ainda admissível a suspensão cautelar da eficácia de normas, tanto com efeitos gerais como no caso concreto, conforme o pedido principal e de acordo com o preenchimento dos requisitos de admissibilidade desse tipo de pedido (Art. 130º CPTA). O que se justifica com o facto de uma norma que seja ilegal ter o poder de causar graves lesões nas esferas dos particulares, precisamente por se tratar de uma lei.

A impugnação de uma norma traz sempre problemas no que toca à segurança jurídica do sistema. Se tivermos em conta o prazo estabelecido pelo art. 74º, nº1 do CPTA, deparamo-nos com uma questão importante. Um regulamento, ainda que imediatamente operativo, pode não suscitar qualquer problema, ou lesar qualquer bem jurídico durante um período de tempo significativo, e o prazo estabelecido pelo artigo referido mostra isso mesmo.

Imagine-se o caso em que a aplicação de um dito regulamento administrativo não causa qualquer distúrbio durante algum tempo; são criadas expectativas jurídicas perante este lapso de tempo considerável sem problemas. E se, após esse tempo, surgir uma lesão na esfera jurídica de um particular? O prazo do art. 74º, nº1 parece permitir que este particular impugne a norma do regulamento em causa, que lhe causou um prejuízo directo, em qualquer altura. No entanto, já foram praticados diversos actos administrativos de acordo com o mesmo regulamento. Partindo do pressuposto de que o tribunal perante o qual o particular impugnou a norma, decide pela ilegalidade do regulamento, o que acontece aos actos já praticados e às expectativas jurídicas de outros particulares, fundadas no decurso do tempo? É certo que o art. 76º, nº2 CPTA tutela a segurança jurídica do sistema perante uma situação deste género, mas ainda assim podem ter sido praticados actos contraditórios face a esta decisão.

De outro ponto de vista, os interesses dos particulares têm de ser tutelados, e é daí que surge o prazo indefinido do art. 74º. Mesmo havendo as ditas expectativas e talvez ainda actos administrativos já praticados, existem direitos constitucionalmente protegidos, que o têm de continuar a ser, seja através da tutela constitucional, seja com a tutela administrativa.

2   2.    Condenação à emissão de normas

Esta é uma outra acção relativa a normas, mas neste caso temos uma omissão por parte da Administração, ou seja, seria necessária a emissão de um regulamento para dar exequibilidade a actos legislativos (art. 77º, nº1 CPTA).

A condenação à emissão de normas baseia-se então numa omissão por parte da Administração, omissão essa que pode acontecer quer esteja estabelecido, por lei, um prazo ou não para a regulamentação.

No caso de não haver prazo estabelecido, não se podem deixar interesses de particulares por tutelar, e como a Administração não tem total liberdade para que possa regulamentar a qualquer momento, está justificado o pedido de declaração de ilegalidade por omissão para que o tribunal determine se existe ilegalidade por falta de regulamentação necessária à exequibilidade do acto legislativo.

O pedido de condenação à emissão de normas pode ser feito através de acção popular e pública, no que diz respeito aos interesses comunitários presentes no Art.9º. Têm também legitimidade para tal aqueles que aleguem sofrer de um prejuízo actual e directamente resultante da situação de omissão, tal como os presidentes dos órgãos colegiais.

A decisão que admita a ilegalidade por omissão num caso concreto, tem um efeito condenatório da entidade competente à emissão do regulamento em causa e fixa ainda um prazo para sanação, através da emissão da norma em falta (art. 77º, nº2 CPTA); pode ainda impor uma sanção pecuniária compulsória ao abrigo do art. 95º, nº4 CPTA.

Tal como acontece com o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, este pedido de condenação à emissão de normas também se assemelha à fiscalização da inconstitucionalidade, mas neste caso, por omissão.

Assim, o tribunal pode condenar a Administração à emissão de normas que tenham efeito executório de outros preceitos legais.

Em relação à condenação da Administração à emissão de uma norma, como se disse, só acontece quando essa norma seja essencial à exequibilidade de um acto legislativo. Estamos aqui perante uma situação em que há uma incompletude legislativa. A Administração tem o dever jurídico de praticar os actos e emitir as normas necessárias à tutela de interesses dos particulares, e como tal é plenamente aceitável que seja possível a sua condenação quando tal não se verifique. Temos de ter em atenção que isto remete para casos em que se tratam de direitos que se não forem protegidos levam a lesões nas esferas jurídicas de pessoas, e a única forma destas pessoas agirem perante uma omissão lesiva por parte da Administração é através do pedido de condenação à emissão de uma norma que tutele esses direitos (isto quando se trate de falta de exequibilidade de um acto legislativo). Não se trata de uma patologia do acto legislativo carecido de exequibilidade, mas sim de uma atitude lesiva da Administração que tem o dever, acima referido, de tutela.

Esta acção é uma clara manifestação do Princípio da Separação de Poderes, uma vez que temos um tribunal a condenar a Administração.

Bibliografia:

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, “A Justiça Administrativa”, 14ª Edição, 2015, Almedina.

AROSO DE ALMEIDA, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 2013, Almedina.

PEREIRA DA SILVA, Vasco, “O Contencioso Administrativo no divã da Psicanalise”, 2ª Edição, 2009, Almedina.

Catarina Isabel dos Santos Sequeira, nº23449

Acórdão do Processo 1234/2015

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DA CAPITAL 

Proc. Nº 1234/2015

Capital, 29 de Novembro de 2015

I – Relatório

            A ASSOCIAÇÃO DOS TUK TUK ECOLÓGICOS, associação sindical, com sede na Rua Melo Pereira Fontes nº 46 – 2º, Concelho de Capital – Capital, em coligação com a ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS DE TUK TUK, associação empresarial, com sede na Avenida Cedência de Passagem, nº 68 – 4º andar, Capital, vieram instaurar a presente acção contra o MUNICÍPIO DE CAPITAL e contra a ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS DA CAPITAL, impugnando o Despacho 123/P/2015, emitido pelo referido município, na pessoa do Presidente da Câmara, no dia 20 de Maio de 2015, e publicado no dia 18 de Junho de 2015 no respectivo Boletim Municipal, e pedindo a declaração de invalidade da norma 1ª do referido Despacho.  A ASSOCIAÇÃO DOS TUK TUK ECOLÓGICOS pede, ainda, a título subsidiário, a condenação dos RR. no pagamento de uma indemnização, fundada em responsabilidade civil extracontratual.

      Para tal efeito, são alegados pelos AA. vários vícios procedimentais do Despacho, designadamente: violação do direito de audiência prévia (tanto dos AA., como de outros interessados, nomeadamente alguns Presidentes de Junta de Freguesia) que consta do art. 100º/1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA); incompetência relativa do Presidente de Câmara na emissão do despacho, violando os arts. 33º/1/qq) e rr) e art. 34º/1 do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL); violação do princípio da imparcialidade, constante do art. 9º do CPA, por existir uma relação de parentesco entre o órgão que emitiu a norma e um dos interessados (Associação de Taxistas da Capital). Por estas razões, alegam a invalidade do regulamento nos termos dos arts. 143º/1 e 144º do CPA.

            Os RR., na contestação, defenderam-se, apresentando as seguintes excepções peremptórias: os Presidentes de Junta terem sido notificados e convocados para a sessão ordinária da Câmara em que foi discutido o tema; existiu uma Delegação de Competências da Câmara Municipal de Capital no seu Presidente, na Deliberação n.º 235/CM/2015. Defende-se, ainda, impugnando: a violação do princípio da imparcialidade, por parte do Presidente de Câmara, não se verifica porque não existe qualquer relação de parentesco entre o mesmo e o Vice-Presidente da Associação de Taxistas.

II – Saneamento Processual

            - O tribunal é competente, como resulta do disposto nos artigos 4º/1/b) e f) e 44º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e nos artigos 18º/2, 20º/1 e 21º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

         - O pedido formulado pelos AA. é o adequado a fazer valer a sua pretensão e não existe qualquer tipo de nulidade no processo.

            - As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias. Não obstante o que foi alegado pelos RR. na contestação, de a ASSOCIAÇÃO DOS TUK TUK ECOLÓGICOS não ter personalidade jurídica, por não ter como associados trabalhadores (vinculados por contrato de trabalho nos termos do art. 11º do Código do Trabalho), os mesmos não fizeram prova desse facto. Assim, o Tribunal reconhece personalidade jurídica e, consequentemente, personalidade judiciária à referida Associação. São também legítimas as partes, encontrando-se verificados os artigos 9º/2 e 10º/1 e 2 do CPTA, e encontram-se devidamente representadas, nos termos do artigo 11º CPTA.

            - Não existem outras excepções dilatórias alegadas, nem as há de conhecimento oficioso, nem se encontram presentes quaisquer outras causas que obstem à apreciação do mérito da causa pelo Tribunal.

III – Do pedido Reconvencional

            Foi formulado, por parte da ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS DA CAPITAL, um pedido reconvencional de impugnação de acto administrativo. Este pedido foi deduzido contra o seu litisconsorte, o MUNICÍPIO DE CAPITAL, demandando, ainda, como contra interessado, a ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS.

Com a reconvenção deixa de existir uma só acção e passam a existir duas acções cruzadas a decorrer no mesmo processo; tendo em conta a complexidade da situação, este cruzamento de acções só pode ser admitido em certos termos, sob pena de subverter toda a disciplina do processo.

            Não conseguimos conceber que seja deduzido um pedido reconvencional contra um dos réus litisconsortes, em contradição com o artigo 261º Código de Processo Civil (CPC).

Optámos, com recurso a uma aplicação analógica do artigo 37º/5 CPC, por decidir que existe um grave inconveniente em fazer a apreciação dos dois pedidos em conjunto, uma vez que gera uma imensa complexidade do processo, situação que não se coaduna com a celeridade e eficiência que pretendemos dar a esta situação.

IV – Matéria de Facto Apurada

Examinados os autos, e analisada atentamente toda a prova documental, testemunhal e pericial produzida em julgamento, ficaram assentes e provados os seguintes factos, relevantes para proferir uma decisão de mérito: 

A) A ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS DE TUK TUK e a ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS, cujo nº de identificação é 354689712 e 503726320 respectivamente, são pessoas colectivas de direito público, regularmente constituídas, e dotadas de personalidade jurídica.

B)  As Associações têm como objectivo primordial a animação turística, essencialmente nas zonas históricas de Capital, designadamente Alfombra, Castelinho e Alto Bairro, sendo realizados para o efeito circuitos turísticos nas zonas referidas. 

C) Foi emitido pelo Presidente de Câmara Municipal de Capital, no dia 20 de Maio de 2015 e publicado a 18 de Junho de 2015, o Despacho nº123/P/2015, que constitui uma proibição da “circulação de veículos Tuk Tuk nas zonas de intenso tráfego de turistas, nomeadamente Alfombra, Castelinho e Alto Bairro” visando uma “maior facilidade de circulação no que toca às perturbações de trânsito causadas e uma regulação das emissões de poluentes e ruídos transtornantes” nas zonas indicadas, tal como demonstra os documentos anexos aos autos.

D) Toma o Tribunal, por lapso das partes, o dia indicado, ficando provado tanto na audiência de julgamento, como nos autos, que o dia da emissão do referido despacho foi dia 20 de Maio de 2015.

E)  Nenhum dos interessados foi ouvido em audiência para proferimento do Despacho, facto este alegado pelos autores nos autos e em sede de julgamento, e aceite pelos RR.

F)  Foram enviados um e-mail e uma carta, por parte do MUNICÍPIO DE CAPITAL, com o propósito de convocar os Presidentes de Junta de Freguesia de S. Vicente da Costa e Mário Menor e os AA. para uma Reunião de Câmara, onde se iria discutir a emissão do Despacho nº 123/P/2015, a realizar no dia 1 de Junho de 2015.

G) As cartas enviadas para os Presidentes de Junta de Freguesia de S. Vicente da Costa e Mário Menor, seguiram para o município de Águeda, que em nada se assemelha com o pretendido.

H) Houve convocatória dos interessados, por parte do MUNICÍPIO DE CAPITAL, via edital publicado no sítio oficial da Câmara Municipal de Capital, no dia 20 de Maio de 2015.

I)    Existiu delegação de competências da Câmara Municipal de Capital no seu Presidente das matérias relativas às alíneas qq) e rr) do nº1 do art. 34º do RJAL.

J)   O Despacho nº 123/P/2015 tem, essencialmente, como fundamentação as externalidades negativas que advém da circulação de veículos direccionados à realização de circuitos turísticos, condicionando desta forma a actividade dos Tuk Tuk, nomeadamente nas zonas históricas de Alfombra, Castelinho e Alto Bairro. Neste sentido, é apontado o aumento de emissões de gases poluentes e aumento da poluição sonora, bem como a obstrução à circulação de moradores e turistas e à intensa dificuldade de estacionamento, derivado o intenso tráfego que se faz sentir nas zonas referidas.

K) A ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS, e de acordo com licença emitida pelo Vereador da Câmara Municipal de Capital, não emite gases poluentes nem incrementa a poluição sonora nas zonas onde realiza os seus circuitos. Contudo, e uma vez que a fundamentação do Despacho emitido pela Câmara Municipal, extravasa este âmbito, pelo que se considera a licença sem efeito.

L)  Ficou ainda provado, essencialmente por recurso a prova testemunhal, que pese embora a verificação de externalidades ambientais negativas, o panorama económico dos comerciantes das zonas afectadas pela proibição, bem como dos próprios trabalhadores das Associações em juízo, sofreu grave represálias com a emissão do Despacho, tomando inclusive proporções sociais com os despedimentos levados a cabo pelos AA.

M) A ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS, bem como a ASSOCIAÇÃO EMPRESARIAL DE TUK TUK estão de acordo quanto à necessidade de regulamentação da actividade por elas desempenhada, submetendo-se nesse sentido à chegada de um acordo com a Câmara Municipal de Capital para o efeito.

N) Não se considera a existência de concorrência desleal por parte das AA com a Associação de Taxistas de Capital, Ré contra interessada, na medida em que os seus pontos de interesse, actividade e público-alvo são distintos. Mais ainda, apurou-se que as actividades desempenhadas pelas entidades mostram-se complementares.

V – Fundamentação de Direito

            

          A) Ficou provado para o Tribunal que houve, de facto, convocatória para a Reunião da Câmara Municipal de Capital para discussão do Despacho 123/P/2015, através de edital, nos termos do artigo 112º/1/d) do CPA. Optámos, porém, por desconsiderar a carta e o e-mail enviados no mesmo sentido, outras hipóteses de notificação aos interessados, como refere o artigo 112º/a) e c) do CPA. A desconsideração é justificada, no caso da carta, como foi referido anteriormente, por ter sido enviada para um município distinto daquele onde residem os interessados, como consta do aviso de recepção apresentado pelos RR. na contestação.

            Relativamente ao e-mail, este não é aceite como meio de notificação, uma vez que foi enviado no próprio dia da reunião, apenas algumas horas antes. Ainda assim, foi alegado em sede de audiência e julgamento, pelos AA., que os endereços electrónicos dos interessados não correspondiam aos que constavam da lista de destinatários do referido e-mail.

            Não obstante ter sido considerada a convocatória por meio de edital, consideramos não estar assegurado o direito à audiência prévia dos interessados, uma vez que o referido edital foi publicado no mesmo dia em que o Despacho 123/P/2015 foi emitido pelo Presidente de Câmara da Capital. Nota-se, por isso, uma discrepância entre a data de emissão do Despacho 123/P/2015 e a data da realização da reunião que se destinava a assegurar o direito preterido.

        Mais se fez saber que a referida reunião só deveria ter lugar dia 1 de Junho de 2015, precisamente doze dias após a emissão do despacho. Deste modo, a reunião nunca seria idónea para assegurar o direito dos interessados à audiência prévia.

            A jurisprudência tem dado imensa relevância a este direito. Veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, do Processo 07094/13: “O direito de audiência prévia de que goza o administrado incide sobre o objecto do procedimento, tal como ele surge após a instrução e antes da decisão. Estando em preparação uma decisão, a comunicação feita ao interessado para o exercício do direito de audiência deve dar-lhe conhecimento do projecto da mesma decisão, a sua fundamentação, o prazo em que o mesmo direito pode ser exercido e a informação relativa à possibilidade de exercício do citado direito por forma oral ou escrita.”

            Assim, e partilhando do entendimento doutrinal de que o direito de audiência prévia constitui uma garantia constitucional dos particulares (vide, por todos, Vasco Pereira Da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, 1995), consagrado no artigo 267º/5 da Constituição da República Portuguesa e concretizado no artigo 100º do CPA, não podemos decidir de outra maneira que não pela invalidade deste regulamento, nos termos do artigo 143º/1 do CPA.

            B) Na sequência desta acção, foi alegado pelos AA (ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS DE TUK TUK) a inexistência de qualquer tipo de delegação de competências (artigo 10). O MUNICÍPIO DE CAPITAL contestou, por via de excepção peremptória (artigos 32 a 35), indicando a existência de um documento (nº8) que comprova a existência dessa delegação.

Em sede de audiência e julgamento, os AA impugnaram este facto e o respectivo documento alegando um lapso, pois onde deveria ler-se “Boletim do Município de Capital” lia-se “Boletim do Município de Lisboa”. Os réus alegaram um lapso de secretaria e que o mesmo era irrelevante para a apreciação dos factos em causa.

Tendo em conta todo o circunstancialismo do caso, estamos perante o Município de Capital e não de Lisboa, pelo que o documento 8 apresentado pelos réus do MUNICÍPIO DE CAPITAL (curiosamente, o próprio município apresenta um documento que não é do seu município) não pode ser aceite. Os RR advogaram ser um mero lapso. No entanto, a palavra referente ao município “Lisboa” aparece inúmeras vezes, sendo que a referência ao município de “Capital” jamais está compreendida neste despacho. Os juízes decidem então pela inviabilidade da prova documental.

Sendo que, apesar de a Câmara Municipal ter seguido todos os trâmites exigidos por lei nesta matéria e a possibilidade de delegação de competências constar das alíneas qq) e rr) do n.º 1 do artigo 33.º do RJAL – relativas à administração do domínio público municipal e ao estacionamento de veículos nas vias públicas e demais lugares públicos, o MUNICÍPIO DE CAPITAL não conseguiu provar que, efectivamente, tinha havido despacho nesse sentido.

No entanto, pelo artigo 342 nº1 do Código Civil (CC), o ónus da prova corre contra quem o alega: ora se o autor alegou que não houve delegação de competência, então cabe ao autor fazer prova disso mesmo.

Mais, como foi alegado pelos RR. nas alegações finais, é costume em todos os municípios do país, no início do mandato do Presidente de Câmara, ser feita uma delegação genérica das competências delegáveis por parte da Câmara Municipal no mesmo.

Em suma, sendo que os AA não conseguiram provar que não houve delegação de competências (apenas provaram que o documento apresentado pela câmara não estava correcto para efeitos de prova), então julgamos pela existência de delegação de poderes, não havendo, portanto, incompetência relativa.

            C) O tribunal dá como provada a inexistência de qualquer relação familiar entre o Presidente da Câmara e os respectivos Presidente e Vice-Presidente da ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS DE CAPITAL. Os AA. não conseguiram provar em juízo a existência de tal relação. Por outro lado, ficou provado, mediante testemunho de familiares e amigos, que a referida relação não existia.

Quanto ao teste de ADN apresentado pelos RR, atento o disposto no artigo 90 nº2 do CPTA, que remete para a legislação civil em meios de prova. Esta apresenta como meio de prova documental o documento particular e o documento autêntico, conforme o artigo 363º do CC. No caso em apreço, estamos perante um documento autêntico, tendo em conta o nº2 deste mesmo artigo.

Existe, ainda, no artigo 370º/1 do CC a presunção de que o documento é autêntico quando provém de autoridade pública (no caso, a certificação do Instituto de Medicina Legal), sendo que o mesmo faz prova plena dos factos apresentados artigo 371º/1. Tendo presente o nº1 do artigo 372º do CC, somente através da falsidade é que é possível impugnar este meio de prova. Ora, em sede de audiência e julgamento, os AA apresentaram uma testemunha que alegou ter sido paga para forjar o teste de ADN. Porém, este testemunho não será tido em conta para este colectivo, pois a testemunha não mostrou ser credível, nomeadamente ao errar quando questionada acerca do laboratório onde trabalhava. Por este motivo, não se considerou provada a falsidade do documento em questão.

Posto isto, o teste de ADN irá ser aceite pelos motivos supra enunciados. No entanto, este colectivo entende que este meio não é o meio idóneo para provar as relações familiares, uma vez que estas podem constituir-se sem laços de sangue. Ou seja, o teste de ADN apenas prova que não existe qualquer tipo de relação consanguínea, não fazendo prova de uma eventual relação de parentesco constituída por afinidade.

Quanto à relação de proximidade entre o Presidente da Câmara de Capital e o Vice-Presidente da ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS DE CAPITAL, ficou também provado em juízo que esta relação não existia, uma vez que era desconhecida por familiares e amigos próximos. Ficou também provado que o único elo de ligação entre ambos seria a filiação no mesmo partido político. Contudo, como ficou demonstrado, esta única e fraca relação tem-se diluído no tempo.

Quanto a outro dos fundamentos invocados pelos AA. que pudessem desencadear uma situação de imparcialidade, nomeadamente, a pendência de uma acção de condenação ao pagamento de uma indemnização, fundada em responsabilidade civil extracontratual, pelo facto de o Presidente da Câmara de Capital ter vandalizado um veículo Tuk Tuk, o mesmo não ficou provado. Os RR., na contestação, impugnaram o facto alegado pelos AA, invocando a inexistência de prova pelos mesmos naquele sentido. Assim, e não tendo sido feita prova em qualquer outra fase do processo por parte dos AA. (a quem a mesma cabia, por força do disposto no artigo 342º/1 do CC), conclui este Tribunal pela inexistência do facto alegado.

Assim sendo, não se verifica, por parte do Presidente da Câmara de Capital, qualquer situação de impedimento nos termos do artigo 69º do CPA, bem como não se trata de uma situação de suspeição, nos termos do artigo 73º/1/a), d) e e) do CPA, uma vez que não se verifica qualquer fundamento para a alegada falta de imparcialidade do Presidente da Câmara de Capital.

D) Relativamente ao pedido da ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS relativo à condenação da CÂMARA MUNICIPAL DE CAPITAL em Responsabilidade Civil Extracontratual, nos termos dos artigos 37º/1/k) do CPTA.

No que a este diz respeito, cumpriria sempre aferir se, face às circunstâncias concretas, estão verificados os pressupostos legalmente exigidos para a constituição do dever de indemnizar.

Em primeiro lugar, foi alegada e provada pelos AA a invalidade do Despacho com base na falta de audiência prévia exigida pelo artigo 144º do CPA, o que determina naturalmente a ilicitude da sua emissão (artigo 9º da Lei 67/2007). Assim, o Presidente de Câmara pratica um facto ilícito ao emitir o referido Despacho. No entender deste Tribunal, estariam, por esse motivo, verificados os pressupostos da existência de um facto e da ilicitude do mesmo.

Em segundo lugar, foi alegado por um dos AA (a ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS) a existência de um dano consubstanciado na diminuição agravada de receitas (lucros cessantes) de ambos os AA e na necessidade de despedir 15 trabalhadores pela ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS tendo ficado provado em juízo a existência dos mesmos.

Em terceiro lugar, quanto ao pressuposto da culpa cumpre referir que, tratando-se de responsabilidade civil de uma pessoa colectiva de direito público, é presumida a culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos por titulares de órgãos, funcionários e agentes do Estado e demais pessoas colectivas de direito público (artigo 10º/1 e 2 da Lei 67/2007), sendo essas entidades exclusivamente responsáveis quando estejam em causa acções ou omissões cometidas com culpa leve pelos primeiros (artigo 7º da Lei 67/2007). Caberia assim aos RR. ilidir a presunção (como resulta do artigo 344º/1 do CC) por nós referida supra, não tendo ficado em juízo ilidida.

Por último, relativamente à existência de um nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano é de salientar que este foi alegado pela A, ainda que mal fundamentado e carente de prova nos articulados. No entanto, este Tribunal decidiu, através da prova testemunhal produzida, pela demonstração da existência de um nexo causal entre os danos e a emissão do Despacho.

VI – Decisão

            Quanto ao pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, com base no artigo 73º/1 do CPTA, cumpre decidir pela procedência do mesmo, uma vez que se provou que existiu preterição do direito de audiência prévia dos interessados, devido à mesma só se ter realizado após a emissão do despacho. Não procede o argumento relativo à urgência do processo, uma vez que houve convocatória no sentido de realizar a reunião, facto diametralmente oposto à situação de urgência invocada.

     Quanto ao pedido de condenação no pagamento de uma indemnização fundada em responsabilidade civil, decidiu o Tribunal pela procedência do mesmo, uma vez que se provaram todos os factos constitutivos da mesma.

            O Tribunal condena os RR. no pedido, bem como no pagamento das custas processuais, nos termos dos artigos 527º e seguintes do CPC e nos termos do Regulamento das Custas Processuais, o Decreto-Lei nº 34/2008.

Os juízes de Direito

Ana Carolina Tita Maurício

Ana Sofia Abreu

Artur de Bragança Teixeira

Carlos Diogo Dinis

Catarina dos Santos Sequeira

Ruben Wilson Andrade