Na reforma de 2002/2004 o legislador teve em
consideração os múltiplos processos que se desenrolavam nos tribunais
administrativos sobre a mesma questão, permitindo assim aos juízes não apreciar
certas questões jurídicas idênticos e criou um mecanismo de extensão dos
efeitos da sentença[1]. Falamos, como bem se
compreende, do artigo 161º CPTA.
Esta extensão é feita, naturalmente, em termos
limitados: no âmbito dos processos em massa e no âmbito dos processos perfeitamente idênticos que tenham
obtido decisão de anulação ou declaração de anulabilidade, tendo para tal
requisitos cumulativos que adiante analisaremos.
O artigo 161º CPTA foi inspirado no artigo 110º da Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa que previa, no ordenamento jurídico espanhol a possibilidade
de, em sede de processo executivo, os efeitos da sentença serem estendidos a
terceiros que não faziam parte da relação primitiva e, por isso, não abrangidos
pela força do caso julgado. Na sua base estiveram motivos de ordem prática: o
descongestionamento dos Tribunais, assoberbados de processos onde, muitas das
vezes, só mudava o nome da parte ativa do processo; a resistência da
Administração em fazer cumprir os princípios basilares do Direito
Administrativo; situações de desvio de poder e de facilidade de serviço; o
desejo de se atingir a plena unidade de julgados e efeitos jurídicos; e a
garantia de uma resposta célere na resolução de litígios que oponham a
Administração Pública aos particulares.
Sabido o ponto de partida do nosso mecanismo de
extensão dos efeitos das sentenças a casos idênticos é talvez de mais fácil
compreensão a inserção sistemática do artigo 161º, que se encontra no Título VIII
do Código, relativo aos processos executivos sendo que o nº4 deste artigo nos
leva a aplicar os “trâmites previstos no presente título para a execução das
sentenças de anulação de atos administrativos”. Assim, e como bem
problematizava LUÍS COLAÇO ANTUNES, é preciso aferir se a colocação sistemática
deste artigo molda definitivamente a sua natureza jurídica. Tendemos a dizer
que não. Apesar da sua inserção sistemática no âmbito dos processos executivos
é um instituto de natureza mista[2]
uma vez que só se recorrerá às regras da execução de sentenças de anulação de
atos administrativo caso a entidade administrativa competente recuse a extensão
dos efeitos da sentença ao caso concreto ou não responda no prazo de três meses
(cfr. 161º/4 CPTA).
Mas a figura levanta desde logo um problema quando
confrontado com a figura do “caso decidido”. Mas o que é isto do “caso
decidido”? Em primeiro lugar, cumpre-nos dizer que não há na Constituição
qualquer referência ao mesmo, apenas se falando em caso julgado. Para a
equiparação entre o caso julgado e o caso decidido a doutrina tem utilizado o
argumento da segurança jurídica, assim, valeriam as razões de estabilização da
sentença transitada em julgado para os atos administrativos não impugnados no
prazo legal. Parece-nos, no entanto, muito importante referir que o princípio
da legalidade de atuação dos órgãos e agentes administrativos constitui matriz
do nosso ordenamento jurídico – queremos com isto dizer que não se pode
defender, nem a Constituição permite que o façamos, que a passagem de um certo
lapso de tempo sobre um ato jurídico-administrativo ilegal sane a ilegalidade
de que o mesmo padece, sob o princípio do “caso decidido”. Desta forma,
perfilhamos a opinião de CARLA AMADO GOMES que considera ser “cristalina (…) a insustentabilidade da tese
da equiparação de “caso decidido” a caso julgado””, uma vez que os atos
administrativos se querem dinâmicos na interpretação das necessidades sociais
enquanto o poder de julgar deve prosseguir a não alteração das circunstâncias
em que foi proferido, só assim a sentença ganhando a credibilidade necessária
para promover a paz jurídica.
RUI MIGUEL OLIVEIRA MACHADO acrescenta ainda outros
motivos de ordem prática para não prosseguir a ideia do “caso decidido”,
realçando o artigo 38º CPTA que prevê que apesar da inimpugnabilidade do ato
administrativo pelo decurso do prazo, as suas consequências e os efeitos da sua
ilegalidade não deixam de poder ser objeto de reparação dos danos provocados.
Assim, o artigo 161º traduz uma manifestação do triunfo do princípio da
reposição da legalidade sobre a dita estabilização ou consolidação de efeitos
de ato inválido, prevalecendo a ponderação de interesses no caso concreto, uma
vez que, como nos diz CARLA AMADO GOMES “o
facto da Administração poder ser “convidada” a revogar um ato anulável cujo
destinatário o não impugnou atempadamente, em determinadas situações, atesta
que o poder revogatório se não esgota com a prática do ato, ficando latente
durante toda a vida deste, quer seja válido, quer seja inválido”.
A aplicação do 161º depende da ocorrência de vários
requisitos. Em primeiro lugar encontramos a existência de casos perfeitamente idênticos ou de uma mesma situação jurídica. A grande questão que se coloca é precisamente a
de saber e comprovar que se trata de uma mesma situação ou de um caso
perfeitamente idêntico, o que estará sempre a cargo do interessado. Desde logo
se compreende que não pode estar em causa uma identidade absoluta entre a
situação relativa ao particular interessado na extensão dos casos anteriores e
o do seu próprio caso, uma vez que isso reduziria o âmbito de aplicação do
artigo a zero. Mas não poderão ser situações somente substancialmente iguais,
terá de haver uma identidade entre as situações. O que efetivamente importa é
que a questão jurídica envolvida e os contornos de facto relevantes para a
apreciação do problema sejam idênticos.
A existência de
cinco sentenças transitadas em julgado ou três emitidas por aplicação do regime dos processos em massa, proferidas
por tribunal superior, e a inexistência de um número de sentenças em sentido
contrário superior, nem se trate de sentenças contrárias a doutrina assente
pelo STA[3].
Sendo um dos propósitos evitar a massificação de processos similares, foi
preciso definir um número de casos transitados em julgado suficientes para
permitir a extensão dos seus efeitos a casos que não tenham originado um
processo em Tribunal Administrativo. Apesar de se prever um número inferior
para os processos de massa não deve ser motivo de crítica – uma sentença
emitida num processo selecionado por aplicação do 48º CPTA é uma decisão em que
já se reconheceu a aplicação a um número bastante elevado de indivíduos.
Poder-se-á, no entanto, discutir se as três decisões no âmbito de um processo
de massas não será um número excessivo, tendo em conta que cada processo de
massas já engloba um número tão elevado de ações. Parece-nos que sim. E se
estiverem em causa processos apensados? Devem ser contabilizadas tantas
sentenças quanto processos apensados? O STA tem vindo a decidir pela
contabilização única no caso de decisões apensadas, assim, mesmo que exista um
número substancial de processos apensados, caso só existam duas sentenças,
estas duas não serão suficientes para efeitos do 161º. JOÃO TIAGO SILVEIRA
considera esta decisão do STA pouco acertada uma vez que na apensão de
processos se forma uma tramitação única para vários processos, pronunciando-se
o tribunal sobre todos os pedidos de todas as partes envolvidas. Se o 161º
pretende promover a igualdade de tratamento entre casos e nos processos
apensados há uma única sentença, mas reportada a diversos casos, dever-se-ia considerar
cada caso que mereceu uma sentença e contabilizados individual e autonomamente,
em vez de os considerar em conjunto.
A inexistência
de sentença transitada em julgado quanto ao requerente. Exige-se de forma
clara que não exista uma sentença transitada em julgado relativa ao requerente
da pretensão da extensão dos efeitos da sentença, o que se compreende: não
pretendeu o legislador, com este mecanismo, a possibilidade de inverter ou
revogar uma sentença judicial anterior desfavorável a quem queira agora a
extensão dos efeitos da sentença que lhe seriam favoráveis. CARLA AMADO GOMES
levanta a questão de o interessado que moveu uma ação e ficará prejudicado face
àqueles que não reagiram judicialmente e que podem beneficiar do regime do
161º. E quando esteja pendente um recurso para uniformização de jurisprudência,
poderemos utilizar/socorrer-nos do 161º? Partilhamos da opinião de JOÃO TIAGO
SILVEIRA, havendo ainda esse recurso não será de se olhar para o 161º, uma vez
que este se deve aplicar a sentenças que já não estejam em condições de serem
revogadas por outro tribunal, assim, não se deve contabilizar esse processo
para efeitos do 161º.
Por fim, encontramos a apresentação de requerimento à entidade administrativa demandada no
prazo de um ano. Este ponto justifica o que por nós foi dito supra quanto à natureza mista do
instituto. Numa primeira fase estamos perante um processo administrativo
dirigido à extensão dos efeitos de uma sentença que deve ser operado nos termos
do CPA. O prazo para a Administração Pública se pronunciar é de três meses, uma
vez decorrido esse prazo, pode o interessado socorrer-se do tribunal,
utilizando o processo executivo (mais uma vez, justifica a natureza mista do
preceito).
Concluímos, desta forma, pela mais-valia operada pelo
legislador na reforma de 2002/2004, aquando da introdução deste preceito. No
entanto, consideramos que ficou ainda alguns passos por dar, que analisámos ao
longo deste pequeno trabalho, nomeadamente se pensarmos nos processos de massas
e na apensão de vários processos num só. Poderia o legislador ter agilizado o
processo, de forma a conseguir alcançar ainda melhor aquilo que é o seu
intuito: o descongestionamento dos tribunais, o acesso à Justiça e a resposta
célere na resolução de litígios.
Ana Margarida A. de Matos,
23334
BIBLIOGRAFIA:
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Lições de Direito Administrativo, 14º Edição, Almedina 2015
ANTUNES, LUÍS FILIPE COLAÇO, O artigo 161º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: uma
complexa simplificação, in
Cadernos de Justiça Administrativa, nº43, 2004
AMADO, CARLA AMADO, O “caso decidido”: uma instituição (ainda) do nosso tempo? Reflexões a
propósito do artigo 161º CPTA, in
Textos Dispersos de Direito do Contencioso Administrativo, AAFDL 2009, pp. 533 e
ss.
MACHADO, RUI MIGUEL OLIVEIRA, Extensão dos Efeitos da
Sentença, Relatório de Mestrado, 2011/2012
SILVEIRA, JOÃO TIAGO, A extensão dos efeitos de sentenças a casos idênticos no contencioso
administrativo, in Estudos em
Homenagem a Miguel Galvão Teles, volume I, Almedina 2012
AROSO, MÁRIO AROSO DE e CADILHA, CARLOS ALBERTO
FERNANDES, Comentário ao Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Almedina 2010.
[1] Tradicionalmente, como bem
sabemos, o caso julgado tem efeitos restringidos às partes do processo, sendo
definido dentro dos elementos identificativos da relação substantiva e
processual. Assim, traduz razões de segurança e de certeza jurídica, o que
justifica que o regime do artigo 161º tenha sérios limites à sua aplicabilidade
como infra veremos.
[2] Assim o defende JOÃO TIAGO
SILVEIRA.
[3] Esta última parte foi
introduzida pela revisão de 2015 ao CPTA.
Sem comentários:
Enviar um comentário