TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DA CAPITAL
Proc. Nº 1234/2015
Capital, 29 de Novembro de 2015
I – Relatório
A ASSOCIAÇÃO
DOS TUK TUK ECOLÓGICOS, associação sindical, com sede na Rua Melo Pereira
Fontes nº 46 – 2º, Concelho de Capital – Capital, em coligação com a ASSOCIAÇÃO
DE EMPRESÁRIOS DE TUK TUK, associação empresarial, com sede na Avenida
Cedência de Passagem, nº 68 – 4º andar, Capital, vieram instaurar a presente
acção contra o MUNICÍPIO DE CAPITAL e contra a ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS
DA CAPITAL, impugnando o Despacho 123/P/2015, emitido pelo referido
município, na pessoa do Presidente da Câmara, no dia 20 de Maio de 2015, e
publicado no dia 18 de Junho de 2015 no respectivo Boletim Municipal, e pedindo
a declaração de invalidade da norma 1ª do referido Despacho. A ASSOCIAÇÃO DOS TUK TUK ECOLÓGICOS pede,
ainda, a título subsidiário, a condenação dos RR. no pagamento de uma
indemnização, fundada em responsabilidade civil extracontratual.
Para
tal efeito, são alegados pelos AA. vários vícios procedimentais do Despacho,
designadamente: violação do direito de audiência prévia (tanto dos AA., como de
outros interessados, nomeadamente alguns Presidentes de Junta de Freguesia) que
consta do art. 100º/1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA);
incompetência relativa do Presidente de Câmara na emissão do despacho, violando
os arts. 33º/1/qq) e rr) e art. 34º/1 do Regime Jurídico das Autarquias Locais
(RJAL); violação do princípio da imparcialidade, constante do art. 9º do CPA,
por existir uma relação de parentesco entre o órgão que emitiu a norma e um dos
interessados (Associação de Taxistas da Capital). Por estas razões, alegam a
invalidade do regulamento nos termos dos arts. 143º/1 e 144º do CPA.
Os
RR., na contestação, defenderam-se, apresentando as seguintes excepções
peremptórias: os Presidentes de Junta terem sido notificados e convocados para a
sessão ordinária da Câmara em que foi discutido o tema; existiu uma Delegação
de Competências da Câmara Municipal de Capital no seu Presidente, na
Deliberação n.º 235/CM/2015. Defende-se, ainda, impugnando: a violação do
princípio da imparcialidade, por parte do Presidente de Câmara, não se verifica
porque não existe qualquer relação de parentesco entre o mesmo e o
Vice-Presidente da Associação de Taxistas.
II – Saneamento Processual
- O
tribunal é competente, como resulta do disposto nos artigos 4º/1/b) e f) e
44º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e nos artigos 18º/2,
20º/1 e 21º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
- O
pedido formulado pelos AA. é o adequado a fazer valer a sua pretensão e não
existe qualquer tipo de nulidade no processo.
-
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias. Não obstante o que
foi alegado pelos RR. na contestação, de a ASSOCIAÇÃO DOS TUK TUK ECOLÓGICOS
não ter personalidade jurídica, por não ter como associados trabalhadores
(vinculados por contrato de trabalho nos termos do art. 11º do Código do
Trabalho), os mesmos não fizeram prova desse facto. Assim, o Tribunal reconhece
personalidade jurídica e, consequentemente, personalidade judiciária à referida
Associação. São também legítimas as partes, encontrando-se verificados os
artigos 9º/2 e 10º/1 e 2 do CPTA, e encontram-se devidamente representadas, nos
termos do artigo 11º CPTA.
-
Não existem outras excepções dilatórias alegadas, nem as há de conhecimento
oficioso, nem se encontram presentes quaisquer outras causas que obstem à
apreciação do mérito da causa pelo Tribunal.
III – Do pedido Reconvencional
Foi
formulado, por parte da ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS DA CAPITAL, um pedido
reconvencional de impugnação de acto administrativo. Este pedido foi deduzido
contra o seu litisconsorte, o MUNICÍPIO DE CAPITAL, demandando, ainda,
como contra interessado, a ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS.
Com a reconvenção deixa de existir
uma só acção e passam a existir duas acções cruzadas a decorrer no mesmo
processo; tendo em conta a complexidade da situação, este cruzamento de acções
só pode ser admitido em certos termos, sob pena de subverter toda a disciplina
do processo.
Não
conseguimos conceber que seja deduzido um pedido reconvencional contra um dos
réus litisconsortes, em contradição com o artigo 261º Código de Processo Civil
(CPC).
Optámos, com recurso a uma
aplicação analógica do artigo 37º/5 CPC, por decidir que existe um grave
inconveniente em fazer a apreciação dos dois pedidos em conjunto, uma vez que
gera uma imensa complexidade do processo, situação que não se coaduna com a
celeridade e eficiência que pretendemos dar a esta situação.
IV – Matéria de Facto Apurada
Examinados os autos, e analisada
atentamente toda a prova documental, testemunhal e pericial produzida em
julgamento, ficaram assentes e provados os seguintes factos, relevantes para
proferir uma decisão de mérito:
A) A
ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS DE TUK TUK e a ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK
ECOLÓGICOS, cujo nº de identificação é 354689712 e 503726320 respectivamente,
são pessoas colectivas de direito público, regularmente constituídas, e dotadas
de personalidade jurídica.
B)
As Associações têm como objectivo
primordial a animação turística, essencialmente nas zonas históricas de
Capital, designadamente Alfombra, Castelinho e Alto Bairro, sendo realizados
para o efeito circuitos turísticos nas zonas referidas.
C)
Foi emitido pelo Presidente de Câmara
Municipal de Capital, no dia 20 de Maio de 2015 e publicado a 18 de Junho de
2015, o Despacho nº123/P/2015, que constitui uma proibição da “circulação de
veículos Tuk Tuk nas zonas de intenso tráfego de turistas, nomeadamente
Alfombra, Castelinho e Alto Bairro” visando uma “maior facilidade de circulação
no que toca às perturbações de trânsito causadas e uma regulação das emissões
de poluentes e ruídos transtornantes” nas zonas indicadas, tal como demonstra
os documentos anexos aos autos.
D)
Toma o Tribunal, por lapso das
partes, o dia indicado, ficando provado tanto na audiência de julgamento, como
nos autos, que o dia da emissão do referido despacho foi dia 20 de Maio de
2015.
E)
Nenhum dos interessados foi ouvido
em audiência para proferimento do Despacho, facto este alegado pelos autores
nos autos e em sede de julgamento, e aceite pelos RR.
F)
Foram enviados um e-mail e uma
carta, por parte do MUNICÍPIO DE CAPITAL, com o propósito de convocar os
Presidentes de Junta de Freguesia de S. Vicente da Costa e Mário Menor e os AA.
para uma Reunião de Câmara, onde se iria discutir a emissão do Despacho nº
123/P/2015, a realizar no dia 1 de Junho de 2015.
G)
As cartas enviadas para os
Presidentes de Junta de Freguesia de S. Vicente da Costa e Mário Menor,
seguiram para o município de Águeda, que em nada se assemelha com o pretendido.
H)
Houve convocatória dos
interessados, por parte do MUNICÍPIO DE CAPITAL, via edital publicado no
sítio oficial da Câmara Municipal de Capital, no dia 20 de Maio de 2015.
I)
Existiu delegação de competências
da Câmara Municipal de Capital no seu Presidente das matérias relativas às
alíneas qq) e rr) do nº1 do art. 34º do RJAL.
J)
O Despacho nº 123/P/2015 tem,
essencialmente, como fundamentação as externalidades negativas que advém da
circulação de veículos direccionados à realização de circuitos turísticos,
condicionando desta forma a actividade dos Tuk Tuk, nomeadamente nas zonas
históricas de Alfombra, Castelinho e Alto Bairro. Neste sentido, é apontado o
aumento de emissões de gases poluentes e aumento da poluição sonora, bem como a
obstrução à circulação de moradores e turistas e à intensa dificuldade de
estacionamento, derivado o intenso tráfego que se faz sentir nas zonas
referidas.
K)
A ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK
ECOLÓGICOS, e de acordo com licença emitida pelo Vereador da Câmara
Municipal de Capital, não emite gases poluentes nem incrementa a poluição
sonora nas zonas onde realiza os seus circuitos. Contudo, e uma vez que a
fundamentação do Despacho emitido pela Câmara Municipal, extravasa este âmbito,
pelo que se considera a licença sem efeito.
L)
Ficou ainda provado, essencialmente
por recurso a prova testemunhal, que pese embora a verificação de
externalidades ambientais negativas, o panorama económico dos comerciantes das
zonas afectadas pela proibição, bem como dos próprios trabalhadores das
Associações em juízo, sofreu grave represálias com a emissão do Despacho,
tomando inclusive proporções sociais com os despedimentos levados a cabo pelos
AA.
M) A ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS,
bem como a ASSOCIAÇÃO EMPRESARIAL DE TUK TUK estão de acordo quanto à
necessidade de regulamentação da actividade por elas desempenhada,
submetendo-se nesse sentido à chegada de um acordo com a Câmara Municipal de
Capital para o efeito.
N)
Não se considera a existência de
concorrência desleal por parte das AA com a Associação de Taxistas de Capital,
Ré contra interessada, na medida em que os seus pontos de interesse, actividade
e público-alvo são distintos. Mais ainda, apurou-se que as actividades desempenhadas
pelas entidades mostram-se complementares.
V – Fundamentação de Direito
A)
Ficou provado para o Tribunal que houve, de facto, convocatória para a
Reunião da Câmara Municipal de Capital para discussão do Despacho 123/P/2015, através
de edital, nos termos do artigo 112º/1/d) do CPA. Optámos, porém, por
desconsiderar a carta e o e-mail enviados no mesmo sentido, outras hipóteses de
notificação aos interessados, como refere o artigo 112º/a) e c) do CPA. A
desconsideração é justificada, no caso da carta, como foi referido
anteriormente, por ter sido enviada para um município distinto daquele onde
residem os interessados, como consta do aviso de recepção apresentado pelos RR.
na contestação.
Relativamente
ao e-mail, este não é aceite como meio de notificação, uma vez que foi enviado
no próprio dia da reunião, apenas algumas horas antes. Ainda assim, foi alegado
em sede de audiência e julgamento, pelos AA., que os endereços electrónicos dos
interessados não correspondiam aos que constavam da lista de destinatários do
referido e-mail.
Não
obstante ter sido considerada a convocatória por meio de edital, consideramos
não estar assegurado o direito à audiência prévia dos interessados, uma vez que
o referido edital foi publicado no mesmo dia em que o Despacho 123/P/2015 foi
emitido pelo Presidente de Câmara da Capital. Nota-se, por isso, uma
discrepância entre a data de emissão do Despacho 123/P/2015 e a data da
realização da reunião que se destinava a assegurar o direito preterido.
Mais
se fez saber que a referida reunião só deveria ter lugar dia 1 de Junho de
2015, precisamente doze dias após a emissão do despacho. Deste modo, a reunião
nunca seria idónea para assegurar o direito dos interessados à audiência
prévia.
A jurisprudência
tem dado imensa relevância a este direito. Veja-se o Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, do Processo 07094/13: “O direito de audiência prévia de que
goza o administrado incide sobre o objecto do procedimento, tal como ele surge
após a instrução e antes da decisão. Estando em preparação uma decisão, a
comunicação feita ao interessado para o exercício do direito de audiência deve
dar-lhe conhecimento do projecto da mesma decisão, a sua fundamentação, o prazo
em que o mesmo direito pode ser exercido e a informação relativa à
possibilidade de exercício do citado direito por forma oral ou escrita.”
Assim,
e partilhando do entendimento doutrinal de que o direito de audiência prévia constitui
uma garantia constitucional dos particulares (vide, por todos, Vasco Pereira Da Silva, Em busca do acto
administrativo perdido, 1995), consagrado no artigo 267º/5 da Constituição da
República Portuguesa e concretizado no artigo 100º do CPA, não podemos decidir de
outra maneira que não pela invalidade deste regulamento, nos termos do artigo 143º/1
do CPA.
B)
Na sequência desta acção, foi alegado pelos AA (ASSOCIAÇÃO DE
EMPRESÁRIOS DE TUK TUK) a inexistência de qualquer tipo de delegação de
competências (artigo 10). O MUNICÍPIO DE CAPITAL contestou, por via de
excepção peremptória (artigos 32 a 35), indicando a existência de um documento
(nº8) que comprova a existência dessa delegação.
Em sede de audiência e julgamento,
os AA impugnaram este facto e o respectivo documento alegando um lapso, pois
onde deveria ler-se “Boletim do Município de Capital” lia-se “Boletim do Município
de Lisboa”. Os réus alegaram um lapso de secretaria e que o mesmo era
irrelevante para a apreciação dos factos em causa.
Tendo em conta todo o
circunstancialismo do caso, estamos perante o Município de Capital e não de
Lisboa, pelo que o documento 8 apresentado pelos réus do MUNICÍPIO DE
CAPITAL (curiosamente, o próprio município apresenta um documento que não é
do seu município) não pode ser aceite. Os RR advogaram ser um mero lapso. No
entanto, a palavra referente ao município “Lisboa” aparece inúmeras vezes,
sendo que a referência ao município de “Capital” jamais está compreendida neste
despacho. Os juízes decidem então pela inviabilidade da prova documental.
Sendo que, apesar de a Câmara Municipal
ter seguido todos os trâmites exigidos por lei nesta matéria e a possibilidade
de delegação de competências constar das alíneas qq) e rr) do n.º 1 do artigo
33.º do RJAL – relativas à administração do domínio público municipal e ao
estacionamento de veículos nas vias públicas e demais lugares públicos, o MUNICÍPIO
DE CAPITAL não conseguiu provar que, efectivamente, tinha havido despacho
nesse sentido.
No entanto, pelo artigo 342 nº1 do
Código Civil (CC), o ónus da prova corre contra quem o alega: ora se o autor
alegou que não houve delegação de competência, então cabe ao autor fazer prova
disso mesmo.
Mais, como foi alegado pelos RR.
nas alegações finais, é costume em todos os municípios do país, no início do
mandato do Presidente de Câmara, ser feita uma delegação genérica das
competências delegáveis por parte da Câmara Municipal no mesmo.
Em suma, sendo que os AA não
conseguiram provar que não houve delegação de competências (apenas provaram que
o documento apresentado pela câmara não estava correcto para efeitos de prova),
então julgamos pela existência de delegação de poderes, não havendo, portanto,
incompetência relativa.
C)
O tribunal dá como provada a inexistência de qualquer relação familiar entre o
Presidente da Câmara e os respectivos Presidente e Vice-Presidente da ASSOCIAÇÃO
DE TAXISTAS DE CAPITAL. Os AA. não conseguiram provar em juízo a existência
de tal relação. Por outro lado, ficou provado, mediante testemunho de
familiares e amigos, que a referida relação não existia.
Quanto ao teste de ADN apresentado pelos
RR, atento o disposto no artigo 90 nº2 do CPTA, que remete para a legislação
civil em meios de prova. Esta apresenta como meio de prova documental o
documento particular e o documento autêntico, conforme o artigo 363º do CC. No
caso em apreço, estamos perante um documento autêntico, tendo em conta o nº2
deste mesmo artigo.
Existe, ainda, no artigo 370º/1 do
CC a presunção de que o documento é autêntico quando provém de autoridade
pública (no caso, a certificação do Instituto de Medicina Legal), sendo que o
mesmo faz prova plena dos factos apresentados artigo 371º/1. Tendo presente o
nº1 do artigo 372º do CC, somente através da falsidade é que é possível
impugnar este meio de prova. Ora, em sede de audiência e julgamento, os AA apresentaram
uma testemunha que alegou ter sido paga para forjar o teste de ADN. Porém, este
testemunho não será tido em conta para este colectivo, pois a testemunha não
mostrou ser credível, nomeadamente ao errar quando questionada acerca do
laboratório onde trabalhava. Por este motivo, não se considerou provada a
falsidade do documento em questão.
Posto isto, o teste de ADN irá ser
aceite pelos motivos supra enunciados. No entanto, este colectivo entende que
este meio não é o meio idóneo para provar as relações familiares, uma vez que
estas podem constituir-se sem laços de sangue. Ou seja, o teste de ADN apenas
prova que não existe qualquer tipo de relação consanguínea, não fazendo prova
de uma eventual relação de parentesco constituída por afinidade.
Quanto à relação de proximidade
entre o Presidente da Câmara de Capital e o Vice-Presidente da ASSOCIAÇÃO DE
TAXISTAS DE CAPITAL, ficou também provado em juízo que esta relação não
existia, uma vez que era desconhecida por familiares e amigos próximos. Ficou também
provado que o único elo de ligação entre ambos seria a filiação no mesmo
partido político. Contudo, como ficou demonstrado, esta única e fraca relação
tem-se diluído no tempo.
Quanto a outro dos fundamentos
invocados pelos AA. que pudessem desencadear uma situação de imparcialidade,
nomeadamente, a pendência de uma acção de condenação ao pagamento de uma
indemnização, fundada em responsabilidade civil extracontratual, pelo facto de
o Presidente da Câmara de Capital ter vandalizado um veículo Tuk Tuk, o mesmo
não ficou provado. Os RR., na contestação, impugnaram o facto alegado pelos AA,
invocando a inexistência de prova pelos mesmos naquele sentido. Assim, e não
tendo sido feita prova em qualquer outra fase do processo por parte dos AA. (a
quem a mesma cabia, por força do disposto no artigo 342º/1 do CC), conclui este
Tribunal pela inexistência do facto alegado.
Assim sendo, não se verifica, por
parte do Presidente da Câmara de Capital, qualquer situação de impedimento nos
termos do artigo 69º do CPA, bem como não se trata de uma situação de suspeição,
nos termos do artigo 73º/1/a), d) e e) do CPA, uma vez que não se verifica
qualquer fundamento para a alegada falta de imparcialidade do Presidente da
Câmara de Capital.
D) Relativamente
ao pedido da ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS relativo à condenação da CÂMARA
MUNICIPAL DE CAPITAL em Responsabilidade Civil Extracontratual, nos termos
dos artigos 37º/1/k) do CPTA.
No que a este diz respeito,
cumpriria sempre aferir se, face às circunstâncias concretas, estão verificados
os pressupostos legalmente exigidos para a constituição do dever de indemnizar.
Em primeiro lugar, foi alegada e
provada pelos AA a invalidade do Despacho com base na falta de audiência prévia
exigida pelo artigo 144º do CPA, o que determina naturalmente a ilicitude da
sua emissão (artigo 9º da Lei 67/2007). Assim, o Presidente de Câmara pratica
um facto ilícito ao emitir o referido Despacho. No entender deste Tribunal,
estariam, por esse motivo, verificados os pressupostos da existência de um
facto e da ilicitude do mesmo.
Em segundo lugar, foi alegado por
um dos AA (a ASSOCIAÇÃO DE TUK TUK ECOLÓGICOS) a existência de um dano
consubstanciado na diminuição agravada de receitas (lucros cessantes) de ambos
os AA e na necessidade de despedir 15 trabalhadores pela ASSOCIAÇÃO DE TUK
TUK ECOLÓGICOS tendo ficado provado em juízo a existência dos mesmos.
Em terceiro lugar, quanto ao
pressuposto da culpa cumpre referir que, tratando-se de responsabilidade civil de
uma pessoa colectiva de direito público, é presumida a culpa leve na prática de
actos jurídicos ilícitos por titulares de órgãos, funcionários e agentes do
Estado e demais pessoas colectivas de direito público (artigo 10º/1 e 2 da Lei
67/2007), sendo essas entidades exclusivamente responsáveis quando estejam em
causa acções ou omissões cometidas com culpa leve pelos primeiros (artigo 7º da
Lei 67/2007). Caberia assim aos RR. ilidir a presunção (como resulta do artigo
344º/1 do CC) por nós referida supra, não tendo ficado em juízo ilidida.
Por último, relativamente à
existência de um nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano é de
salientar que este foi alegado pela A, ainda que mal fundamentado e carente de
prova nos articulados. No entanto, este Tribunal decidiu, através da prova
testemunhal produzida, pela demonstração da existência de um nexo causal entre
os danos e a emissão do Despacho.
VI – Decisão
Quanto ao pedido de declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral, com base no artigo 73º/1 do CPTA, cumpre
decidir pela procedência do mesmo, uma vez que se provou que existiu preterição
do direito de audiência prévia dos interessados, devido à mesma só se ter
realizado após a emissão do despacho. Não procede o argumento relativo à
urgência do processo, uma vez que houve convocatória no sentido de realizar a
reunião, facto diametralmente oposto à situação de urgência invocada.
Quanto
ao pedido de condenação no pagamento de uma indemnização fundada em
responsabilidade civil, decidiu o Tribunal pela procedência do mesmo, uma vez
que se provaram todos os factos constitutivos da mesma.
O
Tribunal condena os RR. no pedido, bem como no pagamento das custas processuais,
nos termos dos artigos 527º e seguintes do CPC e nos termos do Regulamento das
Custas Processuais, o Decreto-Lei nº 34/2008.
Os juízes de Direito
Ana Carolina Tita Maurício
Ana Sofia Abreu
Artur de Bragança Teixeira
Carlos Diogo Dinis
Catarina dos Santos Sequeira
Ruben Wilson Andrade
Sem comentários:
Enviar um comentário