As Normas e a Administração

O contencioso administrativo é caracterizado por ter vários tipos de pedidos/processos na acção administrativa, aplicáveis assim a todos os litígios sujeitos à sua jurisdição. O referido elenco de processos está presente no art. 37º do CPTA, e caracterizam-se por serem todos aqueles da competência administrativa que não estejam especialmente regulados no CPTA ou em legislação avulsa.

Vou aqui referir-me apenas às acções relativas a normas. Este tipo de acção engloba dois tipos de pedidos: o pedido de impugnação de normas e o pedido de condenação à emissão de normas.

1   1.    Impugnação de normas

O primeiro pedido referido, a impugnação judicial directa de normas administrativas, nomeadamente regulamentos, enfrenta alguma resistência na sua admissibilidade, uma vez que, tratando-se de normas gerais e abstractas, torna-se difícil configurar uma hipótese em que uma norma deste género produza lesões directas na esfera dos particulares. No entanto, embora difícil não é impossível.

Em Portugal a admissibilidade deste tipo de pedido evoluiu ao longo dos tempos, consagrando diversos regimes: a inimpugnabilidade total ou parcial; a inimpugnabilidade indirecta; e a impugnabilidade directa imediata ou condicionada. Estes diversos regimes tiveram em conta a autoria das normas, consoante fossem governamentais ou locais, e ainda os seus efeitos, sendo estes de produção imediata ou dependentes de um acto concreto de aplicação.

Com a revisão constitucional de 1997 passou a estar consagrado o direito de impugnação judicial directa de normas administrativas com eficácia externa, quando estas fossem lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, no âmbito da garantia da respectiva protecção judicial efectiva.

Neste tipo de processos pode-se pedir a declaração de ilegalidade das normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, com fundamento em vícios próprios, sendo esta uma invalidade própria, ou decorrentes da invalidade de actos praticados no âmbito do procedimento de aprovação, havendo assim uma invalidade derivada (Art. 72º, nº1 CPTA).

Para haver este tipo de acções relativas a normas, temos de averiguar se se trata efectivamente de uma norma ou apenas de um acto administrativo contido na norma. Aqui faz-se a distinção através das suas características essenciais: normas enquanto gerais e abstractas (dando ênfase a esta última); e actos administrativos enquanto individuais e concretos. Embora possam haver actos gerais ou normas concretas, essencialmente a distinção incide naquelas características referidas.

De acordo com o art. 73º, nº1 e nº3 do CPTA, existem dois tipos de pedidos de impugnação de normas: o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto.

1.1  Pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral

O pedido de declaração com força obrigatória geral não se pode fundar na inconstitucionalidade directa da norma regulamentar, uma vez que esse pedido não é do conhecimento da jurisdição administrativa (art. 72º, nº2 CPTA).

Se o pedido for feito com intenção da declaração ser feita com força obrigatória geral, sendo feito a título principal, tem legitimidade para impugnação de normas qualquer pessoa que alegue ser prejudicada pela aplicação da norma ou que preveja vir a sê-lo, bastando haver ameaça real; o Ministério Público, essencialmente porque está em causa a defesa de legalidade; os autores populares e as pessoas e entidades, quando esteja em causa a defesa de valores comunitários, presentes no art. 9º CPTA; e ainda os presidentes dos órgãos colegiais, quando diga respeito a normas emitidas por estes. Assim a declaração com força obrigatória geral pode ser pedida por todos os que têm legitimidade, desde que as normas sejam imediatamente operativas, ou seja, que não necessitem de um acto concreto para aplicação.

Existe ainda a possibilidade de pedido de declaração com força obrigatória geral, quando a norma em causa tenha sido desaplicada três vezes em três casos concretos. Isto acontece quando são procedentes três pedidos de declaração de inconstitucionalidade no caso concreto, devendo aí o Ministério Público intervir e fazer o pedido de declaração com força obrigatória geral desde que tenha o conhecimento da situação, de acordo com o art. 73º, nº4 CPTA.

O pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral produz os efeitos descritos no art. 76º do CPTA. Estes efeitos são produzidos desde a entrada em vigor da norma em causa, excepto nos casos de ilegalidade superveniente (em que os efeitos invalidatórios só se produzem a partir da entrada em vigor da norma legal violada) ou quando o tribunal determine em contrário (art. 76º, nº1 e nº2 CPTA); neste caso, não fica prejudicada a eliminação dos efeitos lesivos causados pelo regulamento na esfera jurídica do autor (art. 76º, nº3 CPTA).

São efeitos que se produzem ex tunc, determinando assim a repristinação das normas revogadas, todavia não afectando os casos julgados nem os actos administrativos que entretanto se tenham tornado inimpugnáveis (art. 76º, nº4 CPTA); no entanto, o tribunal pode estabelecer que os efeitos se produzam apenas no futuro por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo (art. 76º, nº1, nº2 e nº5 CPTA).

Este regime aproxima-se do modelo da fiscalização da constitucionalidade.

Em relação à legitimidade para propor acções deste género, para o pedido de declaração de ilegalidade de uma norma com força obrigatória geral, aquela não é particularmente restrita, podendo fazê-lo tanto aqueles que são prejudicados directamente (ou possam vir a sê-lo previsivelmente), como as pessoas e entidades presentes no art. 9º, nº2 CPTA; mas já quando se trata de um pedido de declaração de ilegalidade no caso concreto, só têm legitimidade os lesados que estejam numa situação que preenche os pressupostos exigidos. Daqui se retira que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, que a meu ver tem um efeito mais forte no sistema jurídico, acaba por ser menos exigente do que aquilo que acontece no caso concreto, onde o efeito é restrito ao lesado pela norma.

1.2  Pedido de desaplicação da norma no caso concreto

Este é um pedido que se caracteriza por apenas ser admissível quando é invocado um dos fundamentos de ilegalidade previstos no art. 281º da CRP, de acordo com o art. 73º, nº2 do CPTA.

A legitimidade neste caso tem restrições que o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral não tem. Para a impugnação de uma norma com efeitos no caso concreto, só tem legitimidade quem seja directamente prejudicado, ou possa presumivelmente vir a sê-lo; apenas quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, não dependendo de nenhum acto de aplicação; e o fundamento tem de ser uma ilegalidade prevista no art. 281º, nº1 da CRP.

Como se referiu anteriormente, quando existem três pedidos deste género que são procedentes, e existe efectivamente uma declaração de ilegalidade em cada um dos três casos concretos em relação à mesma norma, o Ministério Público pode intervir com um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral em relação à mesma norma.

No que diz respeito aos efeitos da declaração de ilegalidade no caso concreto, estes não estão expressamente previstos na lei, mas é entendido pela doutrina que operam ex tunc e têm igualmente alcance repristinatório, embora apenas naquele caso concreto.

Pode ainda surgir o pedido de desaplicação da norma no caso concreto a título incidental, segundo o art. 73º, nº3 do CPTA. Isto acontece quando os efeitos lesivos da norma se produzem com a prática de um acto administrativo. Nestes casos o lesado impugna o acto e suscita ainda a questão da inconstitucionalidade da norma em causa, segundo o art. 281º, nº1 CRP, pedindo a desaplicação da mesma. Aqui a norma em causa pode ser ou não imediatamente operativa; imagine-se o caso em que a norma é imediatamente operativa mas o particular não obteve qualquer tipo de lesão até um acto ser praticado pela Administração.

      1.3 Prazos, cumulação de pedidos e características da acção

Ora, segundo o Art. 74º do CPTA, a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, pode ser pedida a todo o tempo, ou pelo menos enquanto a norma em causa estiver em vigor. No entanto, quando se trata de ilegalidade formal ou procedimental das normas, fica estabelecido um prazo de 6 meses para a declaração de ilegalidade, desde que não diga respeito a vícios especialmente graves expressos no art. 74º, nº2 CPTA.

A cumulação de pedidos nestes casos é possível, nomeadamente entre a declaração da ilegalidade da norma e o pedido de anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos que tenham aplicado a norma em causa, ou ainda com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação actual hipotética (Art. 4º, nº2, alínea b) CPTA).

Este tipo de acções tem um valor indeterminável, sendo assim possível o recurso per saltum ou excepcional de revista, de uma sentença de primeira instância para o Supremo Tribunal Administrativo. Penso que esta característica destas acções tem que ver com o facto de se tratar de uma situação especialmente grave, a desaplicação de uma lei, seja no caso concreto, como geralmente.  

É ainda admissível a suspensão cautelar da eficácia de normas, tanto com efeitos gerais como no caso concreto, conforme o pedido principal e de acordo com o preenchimento dos requisitos de admissibilidade desse tipo de pedido (Art. 130º CPTA). O que se justifica com o facto de uma norma que seja ilegal ter o poder de causar graves lesões nas esferas dos particulares, precisamente por se tratar de uma lei.

A impugnação de uma norma traz sempre problemas no que toca à segurança jurídica do sistema. Se tivermos em conta o prazo estabelecido pelo art. 74º, nº1 do CPTA, deparamo-nos com uma questão importante. Um regulamento, ainda que imediatamente operativo, pode não suscitar qualquer problema, ou lesar qualquer bem jurídico durante um período de tempo significativo, e o prazo estabelecido pelo artigo referido mostra isso mesmo.

Imagine-se o caso em que a aplicação de um dito regulamento administrativo não causa qualquer distúrbio durante algum tempo; são criadas expectativas jurídicas perante este lapso de tempo considerável sem problemas. E se, após esse tempo, surgir uma lesão na esfera jurídica de um particular? O prazo do art. 74º, nº1 parece permitir que este particular impugne a norma do regulamento em causa, que lhe causou um prejuízo directo, em qualquer altura. No entanto, já foram praticados diversos actos administrativos de acordo com o mesmo regulamento. Partindo do pressuposto de que o tribunal perante o qual o particular impugnou a norma, decide pela ilegalidade do regulamento, o que acontece aos actos já praticados e às expectativas jurídicas de outros particulares, fundadas no decurso do tempo? É certo que o art. 76º, nº2 CPTA tutela a segurança jurídica do sistema perante uma situação deste género, mas ainda assim podem ter sido praticados actos contraditórios face a esta decisão.

De outro ponto de vista, os interesses dos particulares têm de ser tutelados, e é daí que surge o prazo indefinido do art. 74º. Mesmo havendo as ditas expectativas e talvez ainda actos administrativos já praticados, existem direitos constitucionalmente protegidos, que o têm de continuar a ser, seja através da tutela constitucional, seja com a tutela administrativa.

2   2.    Condenação à emissão de normas

Esta é uma outra acção relativa a normas, mas neste caso temos uma omissão por parte da Administração, ou seja, seria necessária a emissão de um regulamento para dar exequibilidade a actos legislativos (art. 77º, nº1 CPTA).

A condenação à emissão de normas baseia-se então numa omissão por parte da Administração, omissão essa que pode acontecer quer esteja estabelecido, por lei, um prazo ou não para a regulamentação.

No caso de não haver prazo estabelecido, não se podem deixar interesses de particulares por tutelar, e como a Administração não tem total liberdade para que possa regulamentar a qualquer momento, está justificado o pedido de declaração de ilegalidade por omissão para que o tribunal determine se existe ilegalidade por falta de regulamentação necessária à exequibilidade do acto legislativo.

O pedido de condenação à emissão de normas pode ser feito através de acção popular e pública, no que diz respeito aos interesses comunitários presentes no Art.9º. Têm também legitimidade para tal aqueles que aleguem sofrer de um prejuízo actual e directamente resultante da situação de omissão, tal como os presidentes dos órgãos colegiais.

A decisão que admita a ilegalidade por omissão num caso concreto, tem um efeito condenatório da entidade competente à emissão do regulamento em causa e fixa ainda um prazo para sanação, através da emissão da norma em falta (art. 77º, nº2 CPTA); pode ainda impor uma sanção pecuniária compulsória ao abrigo do art. 95º, nº4 CPTA.

Tal como acontece com o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, este pedido de condenação à emissão de normas também se assemelha à fiscalização da inconstitucionalidade, mas neste caso, por omissão.

Assim, o tribunal pode condenar a Administração à emissão de normas que tenham efeito executório de outros preceitos legais.

Em relação à condenação da Administração à emissão de uma norma, como se disse, só acontece quando essa norma seja essencial à exequibilidade de um acto legislativo. Estamos aqui perante uma situação em que há uma incompletude legislativa. A Administração tem o dever jurídico de praticar os actos e emitir as normas necessárias à tutela de interesses dos particulares, e como tal é plenamente aceitável que seja possível a sua condenação quando tal não se verifique. Temos de ter em atenção que isto remete para casos em que se tratam de direitos que se não forem protegidos levam a lesões nas esferas jurídicas de pessoas, e a única forma destas pessoas agirem perante uma omissão lesiva por parte da Administração é através do pedido de condenação à emissão de uma norma que tutele esses direitos (isto quando se trate de falta de exequibilidade de um acto legislativo). Não se trata de uma patologia do acto legislativo carecido de exequibilidade, mas sim de uma atitude lesiva da Administração que tem o dever, acima referido, de tutela.

Esta acção é uma clara manifestação do Princípio da Separação de Poderes, uma vez que temos um tribunal a condenar a Administração.

Bibliografia:

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, “A Justiça Administrativa”, 14ª Edição, 2015, Almedina.

AROSO DE ALMEIDA, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 2013, Almedina.

PEREIRA DA SILVA, Vasco, “O Contencioso Administrativo no divã da Psicanalise”, 2ª Edição, 2009, Almedina.

Catarina Isabel dos Santos Sequeira, nº23449