O Prof. Vasco Pereira da Silva divide esta evolução historia em três momentos principais: o "pecado original", o "baptismo" e o "crisma".
A fase do "pecado original" tem por base uma confusão entre as tarefas administrativa e judicial, onde os tribunais judiciais eram impedidos de interferir na esfera da Administração Pública (doravante, AP) visto que julgar a AP era ainda administrar. Esta confusão resulta de uma incorrecta e rígida interpretação do principio da separação de poderes, com origem em França, que em nome do mesmo confundia Administração com Justiça Administrativa.
Esta noção de AP e Justiça Administrativa como um só, surge na esteira da noção de Estado decorrente da lógica da Revolução Francesa, em que o Estado era visto como “o todo-poderoso” tendo os poderes em si concentrados. Este conceito de Estado, pensado por Maquiavel, surge como uma forma de combater, assim, a dispersão de poder.
Posteriormente, há uma evolução para a fase do "baptismo", que tem por base a jurisdicionalização do Contencioso. Esta jurisdicionalização consistiu num processo de separação entre a justiça administrativa e a AP, onde a primeira se transformou numa jurisdição autónoma.
O Prof. Vasco Pereira da Silva apelida de milagre, o facto de esta instituição se ter tornado um verdadeiro tribunal, apesar de ter nascido para proteger a AP dos mesmos. Contudo, há que acentuar que este milagre não foi instantâneo, mas sim um longo e moroso processo. Segundo o mesmo Prof. é também durante esta fase que o contencioso vai "superar os traumas da sua infância difícil", na medida em que se vai direcionando de órgão da AP, para um órgão jurisdicional à parte.
A fase do baptismo acompanha assim o surgimento do Estado Social, que ajuda à superação os suprareferidos traumas e uma aproximação entre os sistemas continental e britânico, este último que até agora tinha percorrido um caminho histórico completamente diferente a nível administrativo. É também neste âmbito que a AP se desenvolve em dois sentidos: no do aprofundamento das suas funções tradicionais e no desenvolvimento de novas, passando assim de uma AP agressiva e limitadora a a uma AP prestadora.
Face aos novos papéis da AP foi necessário repensar o Direito Administrativo no geral, de forma a que a sua dogmática encaixasse nas novas funções da administração. É neste âmbito que surgem as correções subjectivista e objectivista que, apesar de terem finalidades e pressupostos idênticos, buscam centros diferentes para o Direito Administrativo (doravante, DA). A corrente subjectivista, defendida pelo Prof. Vasco Pereira da Silva e pela doutrina a alemã, coloca em posição de destaque no DA a relação jurídica entre a AP e os particulares, seja qual for a forma de actuação que lhe esteja subjacente, destacando a importância da defesa dos direitos dos particulares e alargando os seus meios de defesa. Por outro lado, a posição objectivista, defendida pela doutrina italiana, considera que o centro do DA é o procedimento, uma vez que o acto é o seu centro de gravidade, e tudo o se limita a girar em volta deste, dando mais relevância assim ao interesse público.
Independentemente da posição que se considere mais correcta, é a posição subjectivista que se encontra espelhada na lei. Houve, neste âmbito uma clara preocupação e preferência pela tutela dos direitos dos particulares, desinstrumentalizando o particular, deixando este de ser objecto do poder administrativo e passando assim a ser sujeito jurídico autónomo, estando em pé de igualdade com a AP na relação material controvertida, como poderemos analisar mais à frente.
Por fim, temos a fase do "crisma" ou confirmação que se apresenta como o Contencioso na sua situação actual. Hoje, a Justiça Administrativa encontra-se plenamente jurisidiconalizada, gozando o juiz de plena independência e poderes face à AP, devendo prosseguir apenas a justiça e a protecção efectiva dos direitos dos particulares.
Esta afirmação/confirmação verificou-se, com especial relevância, a dois níveis: constitucional e europeu.
A nível constitucional, os tribunais administrativos tornaram-se assim verdadeiros tribunais, tendo sido elevados a nível constitucional, pela Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) de 1976, com mais relevância depois da revisão de 1989, que consagra a jurisdição administrativa como plena nos artigos 209º; 212º e 268º, nºs 4 e 5. Contudo, apesar dos desenvolvimentos a nível constitucional terem sido bastante relevantes, nem a jurisprudência, nem a legislação ordinária não conseguiram concretizar os princípios da forma mais adequada. A este respeito, o Prof. Vasco Pereira da Silva fala do Decreto-lei nº 265-A/77 e da reforma do ETAF de 1984/1985. Por fim, só a revisão constitucional de 2004 veio resolver a questão da coerência e equilíbrio, concretizando um reformado modelo de justiça administrativa.
A nível europeu há não só um surgimento de novas fontes relevantes, como também uma crescente inovação das legislações dos Estados-Membros. A este respeito fala-se de um Processo Administrativo Europeu. Há uma uma cada vez maior desconexão da administração com o conceito de Estado, passado a Função Administrativa europeia cada vez mais um elemento essencial da constituição material europeia. Um dos órgãos que mais marca a relevância do contencioso a nível europeu, e, sem dúvida, o Tribunal de Justiça da União Europeia.
Todas estas mudanças são fruto da evolução que agora de efectivou para o Estado Pós-Social, devido a um esgotamento do Estado-Providência, e marcam a ruptura com os traumas da infância difícil do Contencioso.
Sendo que a relação jurídica administrativa é o novo conceito central do DA, é necessário entendê-la.
O Prof. Vieira de Andrade caracteriza-a como uma relação jurídica pública, em que pelo menos um dos sujeitos é uma entidade pública ou entidade particular no exercício de um poder público, procurando a satisfação do interesse público. Assim, não desaparece o acto ou a sua relevância, há antes a sua inserção no esquema da uma relação jurídica capaz de o criar, modificar ou extinguir.
No mesmo âmbito, o Prof. Aroso de Almeida, entre uma lista alargada de doutrina, fala-nós em relações jurídicas poligonais, devido ao grau de complexidade que advém destas relações. Esta complexidade pode estar relacionada com vários factores: o facto de várias pessoas poderes ver os seus direitos afectados pelas actuações da AP, pelas várias interpretações que podem ser feitas do "interesse público", pela complexidade da gestão das situações da vida ou pela difícil conciliação dos interesses públicos e privados, entre outros.
No que toca ao sistema português, importa verificar que temos um claro modelo subjectivismo consagrado na lei, muito próximo do alemão, mas com alguns pontos objectivistas.
Desde logo, com a reforma do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) foi consagrado o princípio da tutela efectiva, nomeadamente no artigo 2º, nº1, bem como uma extensão do âmbito de jurisdição (artigo 4º do ETAF). Foi também erradicada a distinção entre acção administrativa comum e especial, e o recurso de anulação deixou de ter a conotação de "recurso", passando a ser uma mera impugnação de actos (artigo 46º do CPTA). O conceito de legitimidade para impugnar é bastante amplo, dando margem à qualquer interessado de se manifestar (artigo 9º, nº2 e artigo 55º do CPTA). É também, finalmente, consagrada à igualdade de armas entre particulares e administração (artigo 189º, nº1 do CPTA). Dentro ainda do sistema português não pode deixar de se falar também na figura dos contra-interessados, que são uma forma de assegurar a protecção efectiva de direitos de terceiros, cuja participação está prevista nos artigos 10º, nº1; 57º e 68º, nº2 do CPTA. Esta previsão deve-se ao facto de dever ser assegurado o direito de participação na relação material controvertida a todos aqueles que nela vejam um direito seu em causa, podendo ser lesado ou diminuído.
Por fim, podemos então concluir que a reforma administrativa consagra claramente um modelo subjectivismo com alguns pormenores objectivistas, que vai desde a legitimidade activa à previsão de ligeiros inter-administrativos, reafirmando o sistema de administração executiva.
Bibliografia:
- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009
- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, 2015
- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4ª Reimpressão da edição de Novembro de 2010,Almedina, 2014
Iara Batista
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