A publicação que ora apresento versa sobre as situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime. É uma matéria que antes da revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de Outubro, estava atribuída aos tribunais judiciais e que, depois desta reforma, passou para o âmbito de jurisdição daqueles tribunais. Será interessante perceber porquê que houve essa alteração.
A revisão do ETAF trouxe consigo algumas alterações, nomeadamente no âmbito da sua jurisdição.
Matérias que antes eram dirimidas pelos tribunais comuns passaram para a jurisdição dos tribunais administrativos. Isto é possível porque tanto a doutrina como a jurisprudência entendem que o art.º 212º/3 da Lei Fundamental não consagra uma reserva material absoluta de jurisdição em favor dos tribunais administrativos e fiscais. Mas há uma questão prévia: não deve valer para a matéria administrativa e fiscal a previsão do artigo 211º/1 da Constituição, segundo a qual os tribunais judiciais “exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. A matéria administrativa e fiscal está, desde logo, atribuída à ordem jurisdicional administrativa e fiscal pela própria Constituição, no artigo 212º/3. Numa palavra, o preceito constitucional visa apenas consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa.
No artigo 1º, parte final do ETAF revisto foi substituída a expressão “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” por “litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4º deste Estatuto”. No fundo, o legislador quis circunscrever o âmbito de aplicação às situações elencadas no art.º 4º. Todavia, também este artigo foi revisto: não obstante ter sido eliminado o advérbio “nomeadamente” do corpo no nº 1, o legislador ao introduzir a alínea o) [1] cria uma verdadeira cláusula aberta que permite abarcar quaisquer outras relações jurídicas administrativas e fiscais.
O critério de delimitação do âmbito material desta jurisdição assenta numa lógica de especialização: trata-se de reservar para uma jurisdição própria a incumbência de administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais [2].
No sentido de fazer corresponder o âmbito de jurisdição aos litígios de natureza administrativa e fiscal que por ele devam ser abrangidos, estendeu-se esse âmbito às acções de condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime (art.º 4º/1-i) do ETAF revisto). Estamos, assim, perante um alargamento do âmbito da jurisdição administrativa.
Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE, «entende-se por “via de facto” uma acção material da Administração, instantânea ou duradoura, que, sem base legal, ofenda de forma grave e manifesta uma liberdade fundamental ou um direito de propriedade – quer consista no exercício de uma actividade ilícita ou na execução ilícita de um acto» [3]. Da actuação da Administração podemos enquadrar alguns pressupostos típicos da via de facto, nomeadamente: (i) quando a Administração apodera-se da propriedade privada sem que se verifique previamente o acto da declaração de utilidade pública; (ii) a Administração apodera-se da propriedade dos particulares após a declaração de nulidade ou inexistência ou anulação do acto da declaração de utilidade pública; (iii) o acto da declaração de utilidade pública executado padece de vícios graves que seja manifesta a sua inexistência ou a sua nulidade (ex.: a incompetência do órgão que emitiu o acto da declaração de utilidade pública); (iv) apesar do acto da declaração de utilidade pública ser regular, a actividade material de execução excede quantitativa ou qualitativamente o âmbito coberto por esse acto (ex.: a Administração apodera-se de um bem, ou de uma parcela de terreno do particular, que não é objecto da expropriação [4]).
A atribuição destas matérias aos tribunais judiciais justificava-se por razões históricas: por um lado entendia-se que estes tribunais tinham meios mais adequados para a protecção dos particulares contra “agressões” ou abusos por parte da Administração; por outro lado, a protecção jurisdicional contra tais agressões estava associada à ideia dos tribunais judiciais como guardiões da propriedade e da liberdade. Porém, nos dias de hoje, esta ideia está ultrapassada.
Temos uma vastíssima jurisprudência que defende, ou defendia, que este tipo de situações devem, ou deviam, ser dirimidas nos tribunais judiciais [5].
Andou bem o legislador ao consagrar expressamente que estas matérias devem caber no âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais. Mas mesmo que não tivéssemos a alínea i) do número 1 do art.º 4º do ETAF revisto, podíamos e devíamos considerar as alíneas d) e f) do número 2 do art.º 37º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) em vigor [6]. No CPTA revisto, acompanhando a alteração introduzida pelo ETAF, as situações de via de facto entram expressamente através da alínea i) do número 1 do art.º 37º.
Os argumentos que eram utilizados para defender que estas matérias deviam caber aos tribunais judiciais estão hoje ultrapassados. Senão vejamos: se antes invocava-se a longa tradição histórica, porque os tribunais judiciais eram os “guardiões” naturais da defesa das liberdades individuais e da propriedade privada dos cidadãos, hoje vemos no juiz administrativo, como qualquer outro juiz, um defensor dos direitos fundamentais, como consta logo do art.º 4º/1-a) do ETAF; se antes defendia-se que só nos tribunais judiciais o particular poderia accionar todos os meios necessários para evitar a lesão de um direito, o processo administrativo permite hoje aos interessados o requerimento de quaisquer meios cautelares necessários e adequados para assegurar a utilidade da sentença a proferir; se antes entendia-se que a Administração, ao actuar fora das habilitações que lhe são legalmente atribuídas [7], actua como um particular - tratando-se pois de um litígio atinente a uma relação de direito privado - hoje defende-se (embora haja doutrina discordante) que esta é uma relação jurídica administrativa, porque pese embora não haja ius imperi por parte da Administração, quem actua não deixa de ser um ente público (nunca estamos perante um particular, mesmo que se entenda que a expropriação não é, numa determinada situação, uma actuação de gestão pública). Pode afirmar-se que a jurisdição administrativa está hoje preparada para fazer face às exigências de protecção dos particulares contra a actuação da Administração, na medida em que também está prevista a “intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias”, como meio urgente especialmente apropriado para evitar as situações acima explanadas (cfr. art.ºs 109º e ss. do CPTA em vigor e do CPTA revisto).
Enfim, começava a tornar-se difícil justificar as constantes posições jurisprudenciais que iam no sentido de os tribunais administrativos se julgarem incompetentes para conhecer uma acção que fosse proposta contra a Administração nas tradicionais situações de via de facto. Agora, com a norma expressa do art.º 4º/1-i) ETAF revisto, essa questão foi definitivamente resolvida pelo legislador.
[1] Art. 4º/1-o) ETAF: Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
[2] Segundo VIEIRA DE ANDRADE, são as relações de Direito Administrativo e Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo e Fiscal.
[3] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, «A “via de facto” perante o juiz administrativo», CJA, nº104, Março/Abril, 2014, pp. 38 e segs., anotação ao Ac. do Tribunal Central Administrativo Sul de 22/11/2012, P. 5515/09.
[4] A expropriação pode ser definida como toda a intervenção lícita da Administração na esfera jurídica dos particulares com o objectivo de fazer extinguir direitos patrimoniais privados para a prossecução de fins de interesse público.
[5] Vejamos, sumariamente: «Os tribunais administrativos são absolutamente incompetentes quer para fixar a indemnização devida pela expropriação de parcelas de terreno, quer para garantir os direitos dos particulares em situações de “via de facto”» - Ac. TCA Sul de 22-11-2012, P. 5515/09; «Quando a Administração actue pela “via de facto”, pela política do facto consumado, sem se fazer revestir da sua autoridade – traduzida na ilegalidade dos procedimentos utilizados com vista aos seu intuitos –, não se justifica colocá-la numa posição de superioridade ou supremacia, mas antes numa posição idêntica à de qualquer particular, visto ter sido ela própria a despojar-se desses seus poderes e prerrogativas que lhe permitiriam impor-se a este.» – Ac. STJ de 05-02-2015, P. 742/10.TBSJM.P1.S1. Para defender esta posição, entendeu-se a Administração quando actua para além do que estava autorizada, designadamente expropriando parcelas de terreno que excedam qualitativa ou quantitativamente a declaração de utilidade pública, não estamos perante um acto de gestão pública; logo, a Administração não actua com ius imperi, mas sim como se de um particular se tratasse. Por conseguinte, estas matérias deviam ser dirimidas nos tribunais judiciais.
[6] O particular pode intentar uma acção de condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento do direito violado (alínea d)) ou uma acção de condenação da Administração à reparação dos danos causados pela actuação por “via de facto” – responsabilidade civil (alínea f)).
[7] Como quando um órgão da Administração, num processo expropriativo, mesmo quando haja uma declaração de utilidade pública, exceda qualitativa ou quantitativamente o âmbito dessa declaração.
Gonçalo Jardim, nº 23405
A publicação que ora apresento versa sobre as situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime. É uma matéria que antes da revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de Outubro, estava atribuída aos tribunais judiciais e que, depois desta reforma, passou para o âmbito de jurisdição daqueles tribunais. Será interessante perceber porquê que houve essa alteração.
A revisão do ETAF trouxe consigo algumas alterações, nomeadamente no âmbito da sua jurisdição.
Matérias que antes eram dirimidas pelos tribunais comuns passaram para a jurisdição dos tribunais administrativos. Isto é possível porque tanto a doutrina como a jurisprudência entendem que o art.º 212º/3 da Lei Fundamental não consagra uma reserva material absoluta de jurisdição em favor dos tribunais administrativos e fiscais. Mas há uma questão prévia: não deve valer para a matéria administrativa e fiscal a previsão do artigo 211º/1 da Constituição, segundo a qual os tribunais judiciais “exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. A matéria administrativa e fiscal está, desde logo, atribuída à ordem jurisdicional administrativa e fiscal pela própria Constituição, no artigo 212º/3. Numa palavra, o preceito constitucional visa apenas consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa.
No artigo 1º, parte final do ETAF revisto foi substituída a expressão “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” por “litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4º deste Estatuto”. No fundo, o legislador quis circunscrever o âmbito de aplicação às situações elencadas no art.º 4º. Todavia, também este artigo foi revisto: não obstante ter sido eliminado o advérbio “nomeadamente” do corpo no nº 1, o legislador ao introduzir a alínea o) [1] cria uma verdadeira cláusula aberta que permite abarcar quaisquer outras relações jurídicas administrativas e fiscais.
O critério de delimitação do âmbito material desta jurisdição assenta numa lógica de especialização: trata-se de reservar para uma jurisdição própria a incumbência de administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais [2].
No sentido de fazer corresponder o âmbito de jurisdição aos litígios de natureza administrativa e fiscal que por ele devam ser abrangidos, estendeu-se esse âmbito às acções de condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime (art.º 4º/1-i) do ETAF revisto). Estamos, assim, perante um alargamento do âmbito da jurisdição administrativa.
Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE, «entende-se por “via de facto” uma acção material da Administração, instantânea ou duradoura, que, sem base legal, ofenda de forma grave e manifesta uma liberdade fundamental ou um direito de propriedade – quer consista no exercício de uma actividade ilícita ou na execução ilícita de um acto» [3]. Da actuação da Administração podemos enquadrar alguns pressupostos típicos da via de facto, nomeadamente: (i) quando a Administração apodera-se da propriedade privada sem que se verifique previamente o acto da declaração de utilidade pública; (ii) a Administração apodera-se da propriedade dos particulares após a declaração de nulidade ou inexistência ou anulação do acto da declaração de utilidade pública; (iii) o acto da declaração de utilidade pública executado padece de vícios graves que seja manifesta a sua inexistência ou a sua nulidade (ex.: a incompetência do órgão que emitiu o acto da declaração de utilidade pública); (iv) apesar do acto da declaração de utilidade pública ser regular, a actividade material de execução excede quantitativa ou qualitativamente o âmbito coberto por esse acto (ex.: a Administração apodera-se de um bem, ou de uma parcela de terreno do particular, que não é objecto da expropriação [4]).
A atribuição destas matérias aos tribunais judiciais justificava-se por razões históricas: por um lado entendia-se que estes tribunais tinham meios mais adequados para a protecção dos particulares contra “agressões” ou abusos por parte da Administração; por outro lado, a protecção jurisdicional contra tais agressões estava associada à ideia dos tribunais judiciais como guardiões da propriedade e da liberdade. Porém, nos dias de hoje, esta ideia está ultrapassada.
Temos uma vastíssima jurisprudência que defende, ou defendia, que este tipo de situações devem, ou deviam, ser dirimidas nos tribunais judiciais [5].
Andou bem o legislador ao consagrar expressamente que estas matérias devem caber no âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais. Mas mesmo que não tivéssemos a alínea i) do número 1 do art.º 4º do ETAF revisto, podíamos e devíamos considerar as alíneas d) e f) do número 2 do art.º 37º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) em vigor [6]. No CPTA revisto, acompanhando a alteração introduzida pelo ETAF, as situações de via de facto entram expressamente através da alínea i) do número 1 do art.º 37º.
Os argumentos que eram utilizados para defender que estas matérias deviam caber aos tribunais judiciais estão hoje ultrapassados. Senão vejamos: se antes invocava-se a longa tradição histórica, porque os tribunais judiciais eram os “guardiões” naturais da defesa das liberdades individuais e da propriedade privada dos cidadãos, hoje vemos no juiz administrativo, como qualquer outro juiz, um defensor dos direitos fundamentais, como consta logo do art.º 4º/1-a) do ETAF; se antes defendia-se que só nos tribunais judiciais o particular poderia accionar todos os meios necessários para evitar a lesão de um direito, o processo administrativo permite hoje aos interessados o requerimento de quaisquer meios cautelares necessários e adequados para assegurar a utilidade da sentença a proferir; se antes entendia-se que a Administração, ao actuar fora das habilitações que lhe são legalmente atribuídas [7], actua como um particular - tratando-se pois de um litígio atinente a uma relação de direito privado - hoje defende-se (embora haja doutrina discordante) que esta é uma relação jurídica administrativa, porque pese embora não haja ius imperi por parte da Administração, quem actua não deixa de ser um ente público (nunca estamos perante um particular, mesmo que se entenda que a expropriação não é, numa determinada situação, uma actuação de gestão pública). Pode afirmar-se que a jurisdição administrativa está hoje preparada para fazer face às exigências de protecção dos particulares contra a actuação da Administração, na medida em que também está prevista a “intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias”, como meio urgente especialmente apropriado para evitar as situações acima explanadas (cfr. art.ºs 109º e ss. do CPTA em vigor e do CPTA revisto).
Enfim, começava a tornar-se difícil justificar as constantes posições jurisprudenciais que iam no sentido de os tribunais administrativos se julgarem incompetentes para conhecer uma acção que fosse proposta contra a Administração nas tradicionais situações de via de facto. Agora, com a norma expressa do art.º 4º/1-i) ETAF revisto, essa questão foi definitivamente resolvida pelo legislador.
[1] Art. 4º/1-o) ETAF: Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
[2] Segundo VIEIRA DE ANDRADE, são as relações de Direito Administrativo e Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo e Fiscal.
[3] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, «A “via de facto” perante o juiz administrativo», CJA, nº104, Março/Abril, 2014, pp. 38 e segs., anotação ao Ac. do Tribunal Central Administrativo Sul de 22/11/2012, P. 5515/09.
[4] A expropriação pode ser definida como toda a intervenção lícita da Administração na esfera jurídica dos particulares com o objectivo de fazer extinguir direitos patrimoniais privados para a prossecução de fins de interesse público.
[5] Vejamos, sumariamente: «Os tribunais administrativos são absolutamente incompetentes quer para fixar a indemnização devida pela expropriação de parcelas de terreno, quer para garantir os direitos dos particulares em situações de “via de facto”» - Ac. TCA Sul de 22-11-2012, P. 5515/09; «Quando a Administração actue pela “via de facto”, pela política do facto consumado, sem se fazer revestir da sua autoridade – traduzida na ilegalidade dos procedimentos utilizados com vista aos seu intuitos –, não se justifica colocá-la numa posição de superioridade ou supremacia, mas antes numa posição idêntica à de qualquer particular, visto ter sido ela própria a despojar-se desses seus poderes e prerrogativas que lhe permitiriam impor-se a este.» – Ac. STJ de 05-02-2015, P. 742/10.TBSJM.P1.S1. Para defender esta posição, entendeu-se a Administração quando actua para além do que estava autorizada, designadamente expropriando parcelas de terreno que excedam qualitativa ou quantitativamente a declaração de utilidade pública, não estamos perante um acto de gestão pública; logo, a Administração não actua com ius imperi, mas sim como se de um particular se tratasse. Por conseguinte, estas matérias deviam ser dirimidas nos tribunais judiciais.
[6] O particular pode intentar uma acção de condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento do direito violado (alínea d)) ou uma acção de condenação da Administração à reparação dos danos causados pela actuação por “via de facto” – responsabilidade civil (alínea f)).
[7] Como quando um órgão da Administração, num processo expropriativo, mesmo quando haja uma declaração de utilidade pública, exceda qualitativa ou quantitativamente o âmbito dessa declaração.
Gonçalo Jardim, nº 23405
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