O Âmbito da Jurisdição Administrativa (Artigo 4º do ETAF)[1] – Análise de Acórdão

O Âmbito da Jurisdição Administrativa (Artigo 4º do ETAF)[1] – Análise de Acórdão

Introdução

No seio da ordem jurídica portuguesa, encontramos dois grupos de tribunais, a saber: os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos. Debruçando-se por litígios díspares, os Tribunais Judicias durante algum tempo lideraram os litígios, o que após a Reforma de 2002/2004[2] e mais atualmente a Reforma de 2015 gerou alterações ao anterior panorama. Neste sentido, foram sendo atribuídas mais matérias à jurisdição administrativa o que alargou o seu âmbito de aplicação.

No presente trabalho será feita uma análise das matérias que cabem à jurisdição administrativa à luz do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[3] revisto, com incidência sobre algumas alíneas do mesmo (ETAF 2015), para que se trace a distinção, entre este e o ETAF ainda em vigor (Lei n.º22/2002 de 22 de Fevereiro). Tendo por base a análise de um Acórdão do Tribunal de Conflitos correspondente ao processo 053/14[4].

Análise do âmbito da jurisdição administrativa

No ordenamento jurídico português, verificam-se de facto duas jurisdições. Acontece que hoje tudo se prende com o facto de o Direito Administrativo não ser mais “especial” em relação ao Direito Civil, regendo-se assim por normas autónomas e por figuras próprias. Esta autonomia do Direito Administrativo tem vindo a ser alcançada face às grandes reformas prosseguidas, o que fez com que houvesse uma delimitação entre direito administrativo (o que cabe na jurisdição administrativa) e as restantes matérias que caberão aos tribunais judiciais, tal como enuncia o artigo 211.º nº1 da Constituição da República Portuguesa (CRP)[5]. Na opinião do Prof. Vasco Pereira da Silva, há, desta forma, uma maior especialização dos juízes em causa em cada litígio o que repercute vantagens para os particulares, dado que estes irão ver os seus problemas resolvidos com a maior subtileza possível. Contudo, não estamos perante um critério material objetivo visto que o âmbito da justiça administrativa não se basta com o direito administrativo, o que se torna insuficiente. Neste sentido, o critério utilizado para esta delimitação será o critério constitucional apontado pelo artigo 212.º nº3 CRP, correspondente  aos “litígios emergentes de relações jurídico-administrativas[6]”. Critério este que deverá ser visto como, contendo um núcleo essencial, cabendo ao legislador ordinário a definição concreta dos litígios da jurisdição administrativa sem defraudar e adulterar esse núcleo essencial.

Em voga, o conceito constitucional ainda que preveja no seu âmbito as relações jurídicas entre particulares e entidades administrativas e também entre sujeitos administrativos suscita a questão, a saber “Quando é que estamos perante uma situação jurídica administrativa?”.

Esta matéria encontra-se regulada detalhadamente nos artigos 1º e 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), quer no Estatuto ainda em vigor quer no Estatuto revisto, 2015[7]. Iniciando a comparação entre ambos os Estatutos, veja-se primeiramente o nº1 do artigo 1º que perde o seu carácter de cláusula geral (afasta-se do texto do artigo 212º nº da CRP), quando remete para os “litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4º”. O artigo procurou tornar-se mais claro, abrangente, e por isso, mais eficaz a delimitação pelo legislador ordinário da esfera de competências dos tribunais administrativos, o que vai ao encontro do que referi anteriormente face à competência do legislador em determinar os litígios da jurisdição administrativa com a ressalva da proteção do núcleo essencial (o critério constitucional da “relação jurídica administrativa”). Esta delimitação verifica-se fortemente no artigo 4º, visto que este é significativamente alterado. A alteração é explicada com a intenção de clarificação dos “termos da relação que se estabelece entre o artigo 1º e o artigo 4º, no que respeita à determinação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal” e a intenção de “fazer corresponder o âmbito da jurisdição aos litígios de natureza administrativa e fiscal que por ela são abrangidos” [8].

 No que respeita ao artigo 4º, é nele suprimido o advérbio “nomeadamente”, o que não altera o elenco do seu nº1 pois este continua a ser um elenco aberto/vasto. Ou seja, por um lado as alíneas do nº1 parecem manter subjacente a ideia de relação jurídica administrativa (o que determina a relação com artigo 212º nº3 da CPR), e por outro, houve uma recuperação de litígios que estavam excluídos do seu âmbito de aplicação como as ações de condenação à remoção de situações constituídas pela Administração em via de facto, tal como as impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas e a fiscalização de atos administrativos do Presidente do STJ, do Conselho Superior e do seu Presidente[9].

Analisados em traços gerais os artigos 1º e 4º, face às suas novas redações, cumpre agora elencar quais as matérias incluídas e as excluídas do âmbito da jurisdição administrativa, a luz do artigo 4º ETAF revisto. Veja-se, então, algumas alíneas do nº1 do artigo 4º -Delimitação positiva-:

•    Alínea a): particulariza que a tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos é a que se erige no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais, refletindo o critério constitucional do artigo 212º nº3 CRP.

•       Alínea b): mantém a sua previsão inicial da “fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal", mas suprime a segunda parte da alínea. A referência a normas e demais atos jurídicos emanados, por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo faz a destrinça entre as normas e atos jurídicos não regulados pelo Direito Administrativo, e portanto não abrangidos pela jurisdição administrativa. Quanto ao excerto suprimido[10], passa a ter assento na letra abrangente da nova redação da alínea e) do nº1 do artigo 4º.

•         Alíneas c), d): inclui a fiscalização da legalidade de atos administrativos (incluindo normativos) praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública (alínea c); específica a possibilidade de fiscalização da legalidade de atuações materialmente administrativas de sujeitos que não sejam formalmente administrativos e, portanto, desde logo entes privados (alínea d)). A alínea d) sobrepõe-se ao texto da alínea c) mas extravasa o seu âmbito subjetivo.

•         Alínea e): consagra a delimitação da competência dos tribunais administrativos em matéria de contratos (o que no ETAF ainda em vigor está dividido em várias alíneas). A nova redação, refere-se a: validade de atos pré-contratuais; interpretação, validade e execução de contratos administrativos; interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública (veja-se a referência ao Código dos Contratos Públicos[11]), por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.

•         Alíneas f), g), h): destas alíneas resulta que os tribunais administrativos são competentes para dirigir litígios que invoquem o Regime da Responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas e passou a integrar-se ainda o termo “trabalhadores” que parece incluir na jurisdição administrativa as situações de responsabilidade dos trabalhadores de entidades públicas com relações de emprego abrangidas no Código do Trabalho (com a ressalva de que a alínea c), exclui, ainda que implicitamente, os contratos de trabalho e a alínea b) do nº4 do artigo 4º exclui, os mesmos, explicitamente).

(…)

•         Alínea o): (alínea acrescentada, pelo que não consta do ETAF ainda em vigor). Convoca-se, em geral “as relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”. Esta norma assume-se como uma norma residual, omnicompreensiva dos litígios jurídico-administrativos não enunciados no nº1 do artigo 4º.

•         Nº2: (o nº2 do artigo 4º, foi um número adicionado ao artigo, visto que não consta do ETAF em vigor). Este número consubstancia uma delimitação positiva da jurisdição administrativa, e adicionou a esta a competência para dirigir litígios onde são demandadas conjuntamente entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos de solidariedade, como exemplo o contrato de seguro de responsabilidade. Mais uma vez, se verifica o emancipado alcance da Jurisdição Administrativa, o que doravante irá proporcionar maior segurança dos particulares nos litígios.

Salientadas algumas matérias (visto que a análise pendeu apenas sobre algumas alíneas) que cabem à jurisdição dos tribunais administrativos, procede-se agora à delimitação negativa do âmbito da jurisdição administrativa, leia-se os nºs 3 e 4 do artigo 4º ETAF. A delimitação, em ambos os artigos, mantém o seu carácter exemplificativo, com a diferença de que esta delimitação está agora no nº 3 e que o nº 4 mais não é do que uma redução àquelas que são as situações previstas nas alíneas a) e d) do nº3 do ETAF em vigor[12].

No nº3, o advérbio “nomeadamente” mantém em aberto a identificação de outros possíveis litígios que não se inscrevam na esfera da jurisdição administrativa, quer por natureza ou por opção legislativa. Quanto ao nº4, a alínea b), contém na primeira parte uma cláusula de exclusão (exclusão da “apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público”), e na segunda parte uma cláusula de inclusão (“com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público”). É de frisar, como ponto conclusivo da delimitação negativa do ETAF, que entre os atos excluídos da jurisdição administrativa e fiscal figuram os “atos praticados no exercício da função política e legislativa” (nº 3, alínea a)).

Introdução e Contextualização do Acórdão[13]

Em matéria de factos, estamos perante o autor, A, que demanda contra a ré, B, uma ação declarativa de condenação com vista à condenação da demandada no pagamento de uma indemnização. Fundamenta-se a responsabilidade da ré, visto que esta não tomou as precauções necessárias para evitar a invasão de animais na autoestrada (colocando em perigo quem aí circula) o que causou um acidente de viação do qual resultaram prejuízos para o autor.

Note-se que a ação foi intentada no TAF de Penafiel (ou seja, em Tribunal Administrativo), e que este se declarou incompetente em razão da matéria e absolvendo o réu da instância. Seguindo posteriormente para os tribunais judiciais, tanto o Tribunal Judicial de Amarante como o Tribunal de Relação do Porto decidiram pela improcedência do processo mantendo-se a decisão recorrida. Atendendo em particular ao disposto no artigo 212º nº3 da CRP bem como ao artigo 1º nº1 e artigo 4º nº1, i) do ETAF (ainda em vigor), impõe-se a atribuição aos tribunais de Jurisdição Administrativa. Foi assim, acordado pelos juízes do Tribunal de Conflitos a competência em razão de matéria da jurisdição administrativa.

Portanto, embora me tenha reportado a um Acórdão de 2015, o qual está ainda ao abrigo do ETAF em vigor, o meu parecer foi no sentido de analisá-lo tendo em vista o ETAF revisto. Primeiramente cumpre averiguar que estamos perante um contrato de concessão, sendo que este é um contrato iminentemente administrativo. Incitado pelo contrato, estamos perante uma relação administrativa embora esta seja estabelecida por uma entidade privada e pelo Estado, tal como retrata o Professor Vieira de Andrade, “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando em vista à realização de um interesse público legalmente definido”, o que significa que a presente situação está determinada na alínea h), do nº1 do artigo 4º (no ETAF em vigor, conta da alínea i)). Ou seja, estamos no âmbito da Jurisdição Administrativa[14].

Conclusões finais

Concluo, face ao exposto anteriormente, por uma maior abrangência e clareza do legislador ordinário no tratamento e determinação dos litígios de índole administrativa o que irá refletir o funcionamento pleno dos tribunais administrativos e fiscais. Assim sendo, parece-me que esta Reforma de 2015, ainda que mais vasta que a 2002, traz consigo um enorme contributo à vida judiciária dos particulares, que querem ver os seus litígios analisados com a supra credibilidade, e ainda dos juízes de ambas as jurisdições que passam a averiguar com maior certeza e segurança jurídica os inúmeros litígios.

Raquel de Sousa Rodrigues 

Nº23148

---

[1] À luz do novo regime do  ETAF , o Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de Outubro.

Diário da República, 1ª série – N.º193 – 2 de outubro de 2015

[2] Na Reforma de 2002, o artigo 4º operou uma vera ampliação da jurisdição administrativa dando cumprimento aos ditames constitucionais, fazendo paridade entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa.

[3] Doravante designado por ETAF.

[4] Acordão do Tribunal de Conflitos, processo n.º 053/14 de 25-03-2015

Consultar:

http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/cecaf773348948ef80257e2100351e6f?OpenDocument

[5] Doravante designada por CRP.

[6] “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.  ANDRADE, José Vieira de, “A Justiça Administrativa”, Coimbra, 2012, p. 57/58.

[7] Lei n.º22/2002 de 22 de Fevereiro e Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de Outubro, respetivamente.

[8] Conforme o ponto 8 do preâmbulo do projeto de Decreto-Lei autorizado.

[9] Supremo Tribunal de Justiça.

[10] Supressão da referência à “verificação da invalidade de quaisquer contratos que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração”.

[11]  DL n.º 18/2008, de 29 de Janeiro.

[12] Relembro a Lei n.º22/2002 de 22 de Fevereiro.

[13] [13] Acordão do Tribunal de Conflitos, processo n.º 053/14 de 25-03-2015

Consultar:

http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/cecaf773348948ef80257e2100351e6f?OpenDocument 

[14] No presente caso, cumpria ainda chamar à colação a Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro -o artigo 1º nº5 visto que este concretiza o princípio previsto no artigo 4º/1/h ETAF revisto- já que esta trata da Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de Direito Privado. E ainda a Lei nº 24/2007 de 18 de Julho – artigo 12º, b)- referente aos animais.