Para a minha
contribuição no blog, decidi debruçar-me sobre um tema atual e que alterou o
paradigma do contencioso administrativo no nosso país. Dado ser um tema
interessante e que requer, portanto, uma análise pormenorizada irei dividir o
meu trabalho em duas parte.
Primeiro,
procurarei explicar muito brevemente o sistema dualista vigente desde a Reforma
de 2002-2003, apresentar as críticas que sofreu na sua positivação e, por fim,
apresentar alguns outros fatores que contribuíram para a alteração.
Na segunda parte,
tentarei analisar o regime atual da ação administrativa e depois,
contrabalançando com o regime revisto, apresentar as suas vantagens e
desvantagens.
Parte I
1. O dualismo e o porquê da mudança
1.1.A tutela plena e
efetiva dos direitos dos particulares é um direito fundamental, consagrado no
artigo 268.º, n.º4 da Constituição da República Portuguesa, e um princípio
estruturante do contencioso administrativo. Cabe aos tribunais administrativos,
através do proferimento de sentenças, garantir a proteção plena e efetiva dos
direitos, visto serem os constitucionalmente competentes para tal.
Perante este quadro, cabe ao legislador estabelecer um de
dois sistemas de concretização processual: a) fazer valer um meio processual para cada efeito de sentença, seja ela de
simples apreciação, constitutiva e condenatória (modelo alemão); ou b) agregar todos os meios processuais,
independentemente do pedido ou dos efeitos da sentença (modelo italiano). Na
Reforma de 2002-2003, o legislador português seguiu essencialmente, a segunda
orientação[1], com a particularidade de
no respeitante aos meios processuais principais se traçar uma dicotomia,
criando uma ação administrativa comum
(doravante AAC), nos artigos 36.º e ss., uma ação administrativa especial (doravante AAE) nos artigos 47.º e ss.
Assim, o meio processual seria distinto conforme o caso em concreto.
O critério
delimitador adotado foi o seguinte: primeiro, caberiam à AAC todos os litígios
não especialmente regulados por lei; em segundo lugar, integrariam a AAE os
processos relativos a atos e regulamentos administrativos. Por outras palavras
o CPTA optou por estruturar os processos declarativos não-urgentes sobre um
modelo dualista, de acordo com o qual, para além dos tipos circunscritos de
situações de urgência, objeto de regulação própria, as causas deviam ser objeto
da ação administrativa especial ou da ação administrativa comum, consoante, no
essencial, se reportassem ou não a atos administrativos ou a normas regulamentares.
1.2.Ora, rapidamente
surgiram na doutrina várias críticas a nível conceptual e, posteriormente,
nível prático, perante esta construção. Passaremos a enunciar as que julgamos
mais importantes de referir.
Esta divisão do meio processual nasce, desde logo, com
defeitos porque a diferenciação não assenta em fundamentos de ordem processual,
mas antes em pré-conceitos de índole material, que se prendem com a presença,
ou não, de atos ou regulamentos administrativos, que são duas formas distintas
de atuação administrativa.
Em segundo lugar, porque este critério de repartição entre
AAC e AAE não é observado em todos os casos, por exemplo: a condenação na abstenção de emissão de normas administrativa, que por não
serem abrangidas pela secção do contencioso dos regulamentos da AAE (arts. 72.º
e ss. do CPTA), caem na AAC por via do carácter residual desta ação face àquela
(art. 37.º, n.º1 do CPTA).
Em terceiro lugar, o regime de cumulação dos pedidos, nos
artigos 4.º e 5.º, permite que, sempre que um dos pedidos corresponda à AAE, se
adote essa forma processual. Consequentemente a AAE, ao contrário do que o nome
indica, vai passar a ser a comum, a mais vulgar, a mais frequente.
Em quarto lugar, os litígios entre entidades
administrativas, nos quais pode estar em causa a validade de atos administrativos,
são julgados em AAC (art. 37.º, n.º2, alínea j), do CPTA), mas um litígio entre
órgãos da mesma pessoa coletiva, que diga respeito à impugnação, por um desses
órgãos, de uma ato administrativo do outro, segue a forma de AAE (art. 55º,
n.º1, alínea d), do CPTA).
Por último, perante o princípio da fungibilidade do ato
administrativo e o contrato hoje aceite (especialmente face a normas como a do
art.5.º, n.º6, alínea b) do CCP, que se traduzem em mecanismos de equiparação
de regimes entre o contrato e o ato que esse contrato substitui), há uma falta
de coerência sistemática, ao enquadrar, de um lado, o contencioso dos contratos
no âmbito da AAC, e do outro lado, o contencioso dos atos administrativos no
quadro da AAE.
Parece que a
dicotomia entre AAC-AAE não é propícia a um sistema de contencioso
administrativo racional, célere e eficaz, apresentando-se antes como um elemento
de rigidez e de complexidade ao sistema - causador de delongas na introdução
dos assuntos a juízo - que na verdade não parece ter sido compensado por
vantagens relevantes.
1.3.Entretanto foi alterado
profundamente o Código de Procedimento Administrativo (CPA), o qual se
repercute no CPTA e implica uma harmonização de codificações. As necessidades
de mudança de paradigma e de uma revisão estrutural que melhor acompanhasse
realidade não se fundaram apenas em matérias do plano administrativo. Houve uma
influência, ainda a nível interno, da revisão global do Código de Processo
Civil[2] e, ao nível externo, do
Direito da União Europeia (designadamente com o contencioso pré-contratual).
Por fim, durante a vigência de mais de 10 ano do CPTA, a prática jurídica,
mormente dos tribunais, trouxeram novas soluções que seriam integradas no novo
código de procedimento dos tribunais administrativos.
O próprio
preâmbulo do diploma que aprova as alterações ao CPTA[3] refere que a opção do
dualismo de ações “prestava-se a reparos,
que se prendiam com a relativa incoerência
e com a reduzida praticabilidade do
modelo adotado”. [4]
Aponta-se, relativamente à incoerência, que tanto a tramitação da AAE como a tramitação AAC, tinham
por referência, nos seus aspetos fundamentais, o processo declarativo comum do
CPC. Consequentemente, o facto do antigo CPTA assumir o princípio da livre
cumulabilidade dos pedidos (nos artigos 4.º e 5.º) levou a que “a introdução da possibilidade da dedução e
apreciação, em cumulação de pedidos, de todos os pedidos que correspondem à
ação administrativa comum no âmbito da ação administrativa especial, tornou
inevitável a aproximação da tramitação desta última ao processo civil,
indispensável para que tal fosse possível. Por isso, mais do que a sucessora do
anterior recurso contencioso, a ação administrativa especial foi configurada
como uma forma de processo primacialmente direcionada a harmonizar o modelo do
CPC às especificidades próprias do processo administrativo.”
Quanto à praticabilidade
do sistema, o legislador admite que se tornava vantajoso “em dar resposta a dificuldades que a delimitação do âmbito de
intervenção da ação administrativa comum e da ação administrativa especial
colocava”. Tal acontecia em muitos casos, em que se colocava a questão de
saber se a Administração tem um poder de praticar uma ato administrativo
impugnável, ou se o particular interessado pode propor uma ação de
reconhecimento dos seus direitos ou interesses sem dependência da emissão desse
ato. Ainda se aponta uma razão que identificámos supra[5],
quanto à diferente colocação sistemática das ações sobre atos e ações sobre
contratos, dado o princípio da fungibilidade entre as duas figuras.
1.4.Este conjunto de
razões, no plano teórico-conceptual e no modo de funcionamento concreto do
sistema, conduziram ao abandono do sistema dualista que o CPTA consagrava.
Como? Nas palavras do legislador: “extinguindo-se
a forma da ação administrativa comum e reconduzindo -se todos os processos não
-urgentes do contencioso administrativo a uma única forma de processo, a que é
dada a designação de «ação administrativa».”. Na evolução para uma
realidade que agora se assume como unitária, foi absolutamente necessária a
preterição de uma forma processual, da AAC; substancialmente: ex duorum ad unum, de duas uma.
[1] No que concerne
os restantes meios processuais, para além do principal, criaram-se ainda processos urgentes no título IV
(subdividido em contencioso eleitoral art.46.º, pré-contratual art.100.º,
intimações art.104.º e para a proteção dos direitos, liberdades e garantias,
art.109.º), processos cautelares nos
artigos 112.º e ss. e o processo
executivo nos artigos 157.º e ss.,
dos do CPTA ainda em vigor.
[2] De lembrar que,
de acordo com o art.35.º, n.º1 do antigo CPTA, a AAC seguia a tramitação do
processo declarativo de acordo com a lei processual civil. Já no caso da AAE,
seria o CPC aplicável subsidiariamente, à luz do art. 35.º, n.º2 CPTA. Ora,
como se irá ver, não seria adequado, com apenas uma ação administrativa,
regulá-la inteiramente através do direito processual civil. Assim, com a
eliminação da dicotomia entre ações, houve a preocupação, no novo CPTA, de
estabelecer um regime, sendo o CPC aplicável apenas subsidiariamente, de acordo
com o novo art. 35.º, n.º2 co CPTA.
[3] Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro
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David R. Custódio, n.º23426.
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