REVISÃO DO CPTA – DESAPARECIMENTO DA BIPARTIÇÃO ENTRE ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM E ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL

O Decreto-lei nº214-G/2015, publicado no dia dois de Outubro, procedeu à revisão e republicação do CPTA e do ETAF. Estes dois diplomas não foram substituídos por novos diplomas, sofreram apenas uma revisão, pelo que, se mantêm os traços estruturantes existentes desde a reforma de 2002/2004. A sua entrada em vigor está prevista para o próximo dia 2 de Dezembro, sendo aplicáveis apenas aos processos iniciados a partir dessa data.

Esta alteração legislativa surge no seguimento da entrada em vigor do novo CPA e do novo CPC, já que estas alterações evidenciaram a necessidade de harmonização entre os vários diplomas. Por outro lado, os novos diplomas introduziram alterações que faziam com que certos aspectos do regime do CPTA e, mesmo, do ETAF deixassem de fazer sentido no panorama actual. Foi, precisamente, neste contexto que surge a unificação dos meios processuais, sendo essa uma das alterações mais importantes introduzidas pelo novo CPTA. Para além destes motivos, grande parte da doutrina criticava a visão dualista do contencioso administrativo.

Esta alteração foi no sentido da unificação dos meios processuais numa única forma, a acção administrativa, ou seja, deixa de existir a distinção entre acção administrativa comum e a acção administrativa especial. Tal unificação pretende alcançar um maior grau de simplificação do procedimento administrativo e deve-se, em grande medida, a uma tentativa de harmonização com o novo CPC.

Breve referência às figuras da acção administrativa comum e da acção administrativa especial:

a)      Acção Administrativa Especial – encontra-se regulada nos arts 46º a 96º do CPTA ainda em vigor e prende-se com o exercício de poderes de autoridade pela Administração, sendo este o principal critério de distinção das duas figuras; resulta do art.46º que este tipo de acção tem por objecto a impugnação de um acto administrativo (arts. 50º a 65º), a condenação à prática de um acto devido (arts.66º a 71º), a impugnação de normas ou a declaração de ilegalidade por omissão (art.72º a 77º)

b)      Acção Administrativa Comum – está regulada nos art.37º a 45º do CPTA; o âmbito de aplicação desta figura é delimitado negativamente, ou seja, as acções devem ser propostas sob a forma de acção administrativa comum quando não possam ser objecto de acção administrativa especial, quer isto dizer que a acção administrativa comum é subsidiária face à acção administrativa especial, “resulta do art.º 37.º, n.º 1 do CPTA seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.  E no n.º 2 desta norma são enumerados, em termos exemplificativos, os pedidos que podem ser formulados lançando mão deste meio processual, descortinando-se aí, entre outras, as “antigas” acções para reconhecimento de direitos, als. a) e b), as acções sobre contratos, al. h) e as acções de responsabilidade civil, al. f). “…o objecto da acção comum é, em relação à acção da Administração Pública “qualquer actuação” que não consista na prática de actos administrativos (ou na edição de normas administrativas); o âmbito da acção administrativa comum coincide, insiste-se, com a área ocupada pelas relações administrativas paritárias, em que a Administração não surge investida de poderes públicos de autoridade.” (Acórdão TCAN_00499/10.7BEVIS de 11-01-2013)

O CPTA Revisto – A Acção Administrativa

O novo CPTA, no seu art.37º/1, estabelece que seguem a forma de acção administrativa todos os processos que tenham por objecto litígios que entram no âmbito da jurisdição Administrativa e que não tenham regulação especial resultante do CPTA ou de legislação avulsa, desaparecendo, assim, a distinção entre acção administrativa comum e acção administrativa especial. Esta unificação poderia levar-nos a pensar que, com a revisão do CPTA, a acção administrativa deixa de atender às especificidades do objecto da acção, contudo, não é isto que acontece. A revisão não deixou de estabelecer regras especiais tendo em conta o objecto das acções. Essas normas seguem, em larga medida, a tradição da acção administrativa especial. Podemos constatar isto quando olhamos para arts 50.º a 65.º que dizem respeito à impugnação de actos administrativos, para os arts 66º a 71º, referentes à condenação à prática de actos administrativos, para os arts 72º a 76º,relativamente à impugnação de normas e para o art.77º, relativo à condenação à emissão de normas.

Apesar da manutenção de certos aspectos, resulta claramente do art.37º a unificação dos meios processuais, já que todas acções que preencham a forma de acção administrativa serão sujeitas ao mesmo regime, regime esse presente no Capítulo III do Título II do CPTA. Contrariamente ao que se passa com o CPTA em vigência, as acções administrativas referentes, por exemplo, à responsabilidade civil do Estado (hoje, objecto de acção administrativa comum – art.37º/2, f) CPTA em vigor) e as acções referentes à impugnação de um acto administrativo (hoje, sujeitas à forma de acção administrativa especial – art.46º/1, a) CPTA em vigor) passarão a estar sujeitas à mesma tramitação. Esta igualdade de tratamento resulta do art.37º/1, a) e k) do CPTA revisto.

Por outro lado, em matéria de contratação pública, o decurso das acções será mais simples e prático, uma vez que, deixará de acontecer o que acontece agora, em que este tipo de matérias tanto pode dar lugar a uma acção administrativa especial, quando se pretenda, por exemplo, afectar um acto pré-contratual, ou a uma acção administrativa comum, quando esteja em causa a validade do próprio contrato. Com a revisão do CPTA, tanto um caso como o outro será tratado segundo o mesmo procedimento.

Em termos de tramitação, as grandes mudanças estão ao nível das acções cuja matéria cabia no âmbito da acção administrativa comum. A este tipo de acções era aplicável o regime do CPC, tal como resulta da remissão do art.42º do CPTA em vigor. Com o CPTA revisto, apesar do regime supletivo continuar a ser o do CPC, estas acções têm a sua tramitação regulada expressamente no CPTA (arts. 78º e ss). Esta alteração faz com que todas acções passem a estar sujeitas aos mesmos pressupostos processuais, o que facilita e clarifica o processo administrativo.

Podemos afirmar que as alterações introduzidas no CPTA com a unificação dos meios processuais salientaram a ideia de que, na prática, a acção administrativa especial é a acção comum, no sentido em que se trata do “meio processual do Contencioso Administrativo, através do qual são tuteláveis alguns dos mais importantes direitos subjectivos das relações jurídicas administrativas” (Vasco Pereira da Silva - O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição) , visto que passa a existir um tratamento igual para as acções, independentemente de estar ou não em causa o exercício de poderes de autoridade, sendo que esse regime comum mantém, em grande medida, a tradição da acção administrativa especial.

Matilde Tavares Gravato Martins da Sela, nº23416