Como
contributo, decidi debruçar-me na análise do pressuposto processual da legitimidade
ativa para proteção e/ou tutela de interesses difusos, operada quer através da
ação popular, quer através da ação pública. Começo então por iniciar a
exposição com uma breve referência aos interesses difusos, sendo que estes
constituem o cerne da questão e a própria fundamentação da legitimidade objeto
de estudo, referindo ainda a importância que estes detêm nas sociedades
modernas. Posteriormente irei centrar-me na análise do regime do artigo 9º nº 2
do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).
I.
Interesses
Difusos
Por influência
do fenómeno de produção de massas, bem como do consumo e a consequente
transmissão e distribuição de produtos e informação, e ainda o risco inerente a
estas atividades, os interesses difusos têm vindo a ganhar uma importância
crescente na sociedade. A evolução do contencioso administrativo nesta área é
notória: começando por um “processo do ato”, instituído pela conceção
objetivista, atualmente absolutamente abandonada em detrimento da tutela dos
direitos subjetivos dos particulares, o contencioso administrativo rapidamente
sentiu a necessidade de se adaptar aos novos interesses que com a
industrialização e capitalização foram surgindo. Esta adaptação, passa, em
muitos países, quer pela participação a titulo de colaboração com a
Administração Pública, sendo que na verdade se tratam de interesses públicos
que por esta são prosseguidos, quer pela participação por uso do contraditório
e/ou “participação defesa”, procurando jurisdicionalmente fazer valer esses
interesses, face a atuações e/ou omissões da própria Administração Pública. É
neste último ponto que se centra a exposição que se segue.
Os interesses
difusos, por oposição aos interesses subjetivos que apenas detém uma dimensão
individual, extravasam desta, operando sobretudo a nível supra- individual.
São, portanto, interesses pertencentes à comunidade em geral, ou no mínimo, a
um grupo alargado de indivíduos que se encontram conectados por circunstâncias
de facto, e que promovem a proteção e/ou tutela de um determinado bem público.
São, portanto, interesses ontologicamente públicos, dado o seu próprio objeto,
e que se afirmam em virtude da comunitarização e solidariedade entre os
indivíduos da comunidade em causa. Têm, portanto, como características
essenciais a indeterminação dos sujeitos e a indivisibilidade dos bens em
causa.
Quer a doutrina, quer a própria
jurisprudência, e apesar de a lei não o fazer, salvo em casos raros[1],
distinguem entre interesses difusos stricto
sensu, interesses coletivos e interesses individuais homogéneos.
O critério de distinção da
principal dicotomia (interesses difusos stricto
sensu/ interesses coletivos), não são os titulares desses direitos, que
mantêm o seu cariz indeterminado e homogéneo, mas o seu objeto, sendo que
enquanto os primeiros assentam em bens indivisíveis, designadamente o meio
ambiente, a saúde pública, entre outros, os interesses coletivos incorporam uma
pluralidade de interesses individuais que são suscetíveis de ser
individualizados em virtude da exclusividade que representam para os seus
titulares. No que toca aos interesses individuais homogéneos, estes dizem
respeito aos interesses e/ou direitos subjetivos dos particulares que enquanto
membros da comunidade, e tal como anteriormente referido, partilham também
interesses difusos.
Desta forma, encontramos três
categorias essenciais de interesses que, no seio de um Estado de Direito, têm
de estar necessariamente assegurados. Relativamente aos interesses individuais
homogéneos, bem como aos interesses coletivos, e por serem interesses
eminentemente individuais e/ou subjetivos, a sua tutela é assegurada por via da
legitimidade individual do artigo 9º nº 1 do CPTA. No que toca aos interesses
difusos, a sua proteção é efetivada através da legitimidade difusa que é
estabelecida no número 2 do artigo referido. Passemos então à analise desta.
II.
Análise
do regime instituído no artigo 9º nº 2 do CPTA
Um dos
pressupostos processuais essenciais do processo administrativo é a legitimidade
processual. Não sendo exclusivo deste ramo, as normas do Código de Processo
Civil (CPC) são-lhe subsidiariamente aplicáveis. Contudo, é possível encontrar, ainda que formalmente, diferenças significativas a nível da legitimidade, entre estes dois ramos de Direito: podemos
desde já identificar a separação operada no CPTA entre legitimidade ativa e
legitimidade passiva (artigos 9º e 10º CPTA), por contraposição ao artigo 26º
do CPC, que trata no mesmo artigo destas duas perspetivas. Para além disso, e
sendo certo que o artigo 9º do CPTA constitui uma clausula geral de
legitimidade ativa, esta tem uma aplicação residual, sendo muitas vezes
derrogada por critérios especiais. Assim sendo, a clausula em questão aplica-se
essencialmente a situações, que embora próximas do processo civil, daí a
semelhança formal das normas, não são as mais abundantes no contencioso
administrativo.
A legitimidade
processual afere-se em função da relação concreta que, por alegação do autor,
se estabelece entre um determinado individuo e o objeto da ação. Assim sendo
não se reporta em abstrato à pessoa do autor e/ou do demandado, mas procura
saber se um determinado sujeito pode, no caso concreto, ser parte na ação.
Encontramos, neste sentido, o artigo 9º nº1 do CPTA respeitante à legitimidade
ativa singular, e o 9º nº2 respeitante à legitimidade ativa plural para
proteção de interesses difusos. Este último artigo, procede, portanto, a uma
extensão da legitimidade referida no nº1 quer a favor dos cidadãos, enquanto
membros de uma determinada comunidade (ação popular), quer a favor de outras
entidades públicas, nomeadamente associações e fundações, autarquias locais e o
próprio Ministério Público (ação pública). Desta forma, têm essas entidades
legitimidade para propor e intervir em ações que tenham como objetivo
primordial, e tal como prescreve o artigo em análise, a defesa de interesses
difusos, como a saúde publica, ambiente, urbanismo, ordenamento do território,
qualidade de vida e património.[2]
Bens essenciais que merecem uma maximização da sua tutela, o que justifica o
facto de o legislador os ter expressamente consagrado. De notar que esta
intervenção por parte das entidades acima referidas prescinde do “interesse
pessoal” na demanda, ao contrário do que sucede na legitimidade ativa singular,
destinada à proteção e tutela de direitos subjetivos e interesses particulares
onde se exige a existência de um interesse processual, sendo este um dos
pressupostos essenciais do processo relativo às partes.
No que diz
respeito à ação popular, esta constitui na realidade um direito
constitucionalmente garantido, nomeadamente no artigo 52º nº1 da lei
fundamental. A referência no artigo 9º nº2 à participação “nos termos previstos
na lei” remete-nos para a lei 83/95 de 31 de Agosto que para além de elencar o
direito de ação popular dos cidadãos, enquanto membros da comunidade e segundo
os seus direitos de participação civil e politica, refere também os
procedimentos a seguir nesta modalidade de tutela de interesses difusos,
designadamente nos artigos 13º e seguintes. Além disso, esta lei enumera ainda
os requisitos que quer as associações, quer as fundações têm de ter para
proceder à participação, por via do contraditório, na defesa destes interesses,
designadamente no seu artigo 3º. Para além da personalidade jurídica, a
proteção destes interesses tem de estar circunscrita às suas atribuições. Na
mesma lógica se encontra a participação das autarquias locais, que apesar de
terem legitimidade para proteção dos interesses enunciados, esta circunscreve-se
ao seu âmbito territorial de atuação. São, portanto, partes legitimas, para
efeitos de tutela de interesses difusos, na estrita medida em que a violação
e/ou lesão destes se verifique no seu âmbito de atuação. Mais extensa é a
legitimidade do Ministério Público para a proteção dos interesses e causa, já
que não se encontra limitado por razões de territorialidade e atribuições. De acordo
com o Professor Vasco Pereira da Silva, a ação pública, levada a cabo
essencialmente pelo Ministério Público, é complementar para a realização da
ordem jurídica subjetiva. É de sublinhar que a atuação do Ministério Público
nesta sede, encontra-se do lado ativo da demanda, ou seja, trata da
legitimidade para propor e/ou intervir em ações, não se confundido com o papel
que a este cabe, em virtude do patrocínio judiciário, como representante do
Estado.
[1]
A lei 24/96 de 31 de Julho, cuja última alteração data de 2014, faz referencia
a estas categorias de interesses, designadamente nos seus artigos 3º al. f) a
respeito dos direitos do consumidor, e 13º al. c), no que toca à legitimidade
para propor ações que façam valer os interesses referidos.
[2] Note-se,
que a própria lei 83/95 de 31 de Agosto respeitante à ação popular, refere no
seu artigo 1º/1 a categoria de interesses protegidos para efeito da presente
lei, indo estes ao encontro dos referidos no artigo 9º nº 2 do CPTA.
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