Nesta
fase proponho-me a percorrer jurisprudência sobre o tema; com uma precisão, no
entanto: nem todos os acórdãos abordam, como tema central, situações de via de
facto. Assim, focar-me-ei apenas na parte relevante para o trabalho que me
propus desenvolver. Não irei relevar o que extravase este âmbito, nomeadamente
expropriações ou indemnizações, temas que muitas vezes se entrelaçam nos
acórdãos. São no entanto alguns os casos de conflito negativo de jurisdição. Quaisquer
considerações pessoais ficarão para a terceira e última parte de
desenvolvimento.
1) Acórdão
do Tribunal da Relação de Coimbra de 27/04/2004 – disponível aqui.
Trata
de um acto de construção de uma estrada que atingiu uma parcela de propriedade
não expropriada. O tribunal assenta a sua análise na qualificação do acto como
gestão pública ou privada; se o acto fosse considerado um acto de gestão
pública seria o tribunal administrativo competente. Aproveitando a definição do
Professor Vaz Serra, “são actos de gestão pública os praticados no exercício de
uma função pública, para os fins de direito público da pessoa colectiva, isto
é, os regidos pelo direito público, e, consequentemente, por normas que
atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade para tais fins”, a
qualificação acaba por afastar-se da gestão pública, na medida em que esta se
encontra legalmente vinculada. Não tendo tido a actuação suporte legal, “se o
ente público age fora dos poderes públicos legalmente controlados”, a relação é
em tudo idêntica àquela que se desenvolve entre particulares. O tribunal
justifica este raciocínio dizendo que, não se fazendo esta distinção, então
nenhum acto do Estado, autarquias ou institutos públicos, que atingissem a
propriedade privada, sairia da alçada da jurisdição administrativa, por ser
considerado de gestão pública. A questão é uma questão de direito privado;
trata-se de conhecer do direito de propriedade, da lesão desse direito e do
dano, pertencendo aos tribunais judiciais. Fora da área expropriada, o
comportamento da administração é ilegal ou arbitrário, pois o acto administrativo
que se não conforma com a lei não cabe no exercício da função administrativa.
2)
Acórdão do Tribunal de Conflitos de 05/06/2008 – disponível aqui.
A acção que servia de corpo a este acórdão tinha como um
dos pedidos a retirada de um poste de alta tensão colocado no prédio da autora,
sem a sua autorização, bem como outros materiais que ali foram colocados por
uma concessionária do serviço público de transporte de energia eléctrica, actividade
de cariz ou natureza administrativa, precedida de acto administrativo de
atribuição de licença. O tribunal decidiu, no entanto, que nem actuou como
concessionária nem a respectiva actuação – invocada como fundamento da acção
proposta – esteve relacionada com a actividade de transporte de energia
eléctrica. “…a titularidade dessa licença não lhe conferia o direito à utilização
do prédio da Autora, mas tão só o de solicitar a respectiva expropriação ou a
constituição, sobre ele, da servidão necessária ao estabelecimento do ramal em
causa, nos termos da lei. E, ainda assim, só poderia exercer este direito de
solicitar a expropriação ou a constituição de servidão sobre o prédio depois de
aprovado o projecto para o estabelecimento desse ramal”. À data da sua
actuação, a ré não era beneficiária de concessão de serviço público, mas
simples titular de licença de distribuição de energia na área da localização do
prédio em causa, sendo que tal licença lhe não conferia legitimidade para
aquela actuação concreta, acontecendo esta actuação à margem de qualquer
relação jurídica administrativa e sendo, assim, competência dos tribunais judiciais
julgar o mérito da causa.
3) Acórdão
do Tribunal de Conflitos de 02/03/2011 – disponível aqui.
A
acção foi proposta contra a Águas de Gaia, EM, tendo como pedido a condenação desta
a retirar uma conduta de água que construiu no subsolo do logradouro de um
prédio de que são proprietários os autores. O tribunal entendeu que não pode
afirmar-se que o exercício da função administrativa se resume à prática de
actos administrativos de autoridade. “A actuação da Administração Pública
compreende também actuações materiais e muitas delas não correspondem
necessariamente à execução de um acto administrativo. Essas actuações não
deixam de ter natureza administrativa pelo facto de se apresentarem sob a forma
de simples operações materiais. A natureza meramente material de um acto gerador
de danos não é, portanto, suficiente para excluir a competência dos tribunais
administrativos”. O tribunal entendeu que desde que os casos se enquadrem nas
atribuições da entidade pública é suficiente para remeter a questão para os
tribunais administrativos. A apreciação da legalidade ou ilegalidade da sua
actuação concreta, assim como das suas eventuais consequências em sede de
responsabilidade civil, constitui um passo posterior.
4) Acórdão
do Tribunal de Conflitos de 10/07/2012 – disponível aqui.
Este
acórdão refere-se uma acção contra a EDP, que alegadamente instalou em prédio
de particular um poste de electricidade, sem título que legitime essa intrusão.
O tribunal entendeu que a “actividade de distribuição de energia que é
prosseguida pela EDP (e, consequentemente, as operações materiais em que se
traduzem os trabalhos de colocação de um poste de electricidade) não podem
deixar de se ter como actos de gestão pública porque aquilo que visam é a
prossecução de um interesse público e porque são regidas por normas — as normas
a que a ré alude na sua contestação — que lhe atribuem (verdadeiros) poderes de
autoridade.” Tendo como objecto a actividade de distribuição de energia
eléctrica, numa concessão investida de poderes emanados de contrato celebrado
com o Estado, e não sendo isso discutido, restaria então tomar posição quanto a
se, ao instalar o poste na propriedade do autor, foram exercidos poderes
administrativos. É do entendimento do tribunal que a actuação da Administração
Pública compreende também actuações materiais e muitas delas não correspondem
necessariamente à execução de um acto administrativo; “o que é necessário é que
estejam enquadradas nas funções legais da entidade respectiva”. Só uma actuação
material totalmente à margem das atribuições e competências justificaria a
competência dos tribunais judiciais para o litígio, sendo assim a competência
dos tribunais administrativos.
5) Acórdão
do Tribunal Central Administrativo Sul de 22/11/2012 – disponível aqui.
A autora
invocou a sua qualidade de proprietária de dois lotes de terreno, sendo que um
foi expropriado e o outro alegadamente ocupado ilicitamente pelo Município do
Seixal, sendo que a autora quer ser indemnizada por essa mesma ocupação: uma
situação de via de facto. Ignorando questões que extravasem o tema que aqui
interessa, o tribunal declarou que o conhecimento das garantias dos particulares
contra situações de via de facto compete aos tribunais judiciais e não aos
administrativos, na medida em que o ente público age como um particular e não
em “vestes de autoridade”. O órgão da Administração não detém poderes especiais
ou, tendo, não os usa, não iniciando um processo expropriativo, ficando assim
privado da posição de supremacia. Assim, “os danos que causar em ofensa à lei
que tutela direitos privados e, como tal, ilícitos, não são danos originados
por actos de gestão pública. Tudo se passa como se fosse um particular a causar
danos a outro particular”. Os meios de defesa dos particulares são, entende o
tribunal, os comuns, possessórios ou de propriedade.
6) Acórdão
do Tribunal de Conflitos de 16/02/2012 – disponível aqui.
O
acórdão trata de um embargo de obra nova (uma providência cautelar) requerido
contra uma entidade pública, que estava a fazer uma obra num terreno cuja
propriedade o particular invocava, tendo já solicitado a sua delimitação face
ao domínio público marítimo. O tribunal decidiu que o modo como é feita alusão
à finalidade perseguida pela entidade pública – a execução do Plano de
Ordenamento da Orla Costeira, financiado pelo Fundo Europeu do Desenvolvimento
Regional – revela que esta agiu com ius
imperii, no exercício dum poder de autoridade que se impõe aos
particulares. “…é ponto assente que as obras em curso estão a ser levadas a
cabo por uma entidade de direito público e que estão a ser desenvolvidas no
âmbito do Plano de Ordenamento da Orla Costeira. Mas mais do que isto: tais
obras decorrem sob a égide da Administração da Região Hidrográfica do Algarve
I.P, no exercício de actos de gestão pública praticados no exercício de poderes
de autoridade sobre particulares”. Concluiu assim pela competência dos
tribunais administrativos. Existiu no entanto um voto de vencido que,
sumariamente, alegou: a) a relação jurídica de que o procedimento emerge é a
que se estabelece entre o titular do direito real e, no pólo oposto, o dono da
obra b) é uma relação jurídica privada, e “não se descaracteriza pela
circunstância acidental da obra porventura se dever a imperiosas razões de
interesse público” c) de que resulta, “o conhecimento do meio cautelar dos
autos incumbia aos tribunais comuns, já que o pedido formulado a título
principal – afinal, o decisivo na atribuição da competência – emerge de uma
relação jurídica de direito privado, de que se não ocupa a jurisdição administrativa”.
7) Acórdão
do Tribunal da Relação do Porto de 04/11/2013 – disponível aqui.
Referente
a uma causa onde a proprietária tem um prédio urbano, terreno destinado a
construção, onde a norte confronta com um cemitério. A autora alega que uma
parcela do seu terreno foi ocupada, sem qualquer título que o legitimasse, estando
essa parcela do prédio indevidamente ocupada afecta ao cemitério da Freguesia.
A autora socorre-se do art. 1311º do Código Civil, mas “é pacífico que, ao
reportar-se a qualquer possuidor ou detentor, a norma visa a total abrangência
relativamente à acção de reivindicação, incluindo particulares, mas também
entidades públicas, onde se inserem as freguesias e os municípios”. O direito
aplicável é uma questão distinta de quem o aplica. O tribunal entendeu que,
como a autora pretende, através da presente acção de reivindicação, a defesa do
respectivo direito de propriedade, configura-se uma acção de natureza privada,
“ o facto de ser necessário discutir as circunstâncias concretas em que se
verificou o loteamento, com vista a apurar, em termos factuais, as exactas
condições em que a ré ocupou a parcela de terreno, no sentido de determinar a
legitimidade ou ilegitimidade de tal apropriação, não altera a natureza da
acção”, julgando os tribunais judiciais como os materialmente competentes para
conhecer a matéria.
8) Acórdão
do Tribunal de Conflitos de 18/12/2013 – disponível aqui.
O
tribunal entendeu que “não se nos oferecem dúvidas que o desenho da causa de
pedir e dos pedidos apresentados pelos autores se enquadram, perfeitamente, no
âmbito da acção de reivindicação”. Trata-se assim da reivindicação de um
terreno onde tinha funcionado uma escola, a título precário, por cedência de um
particular. In casu, o tribunal
entendeu que as questões não emergiram de uma relação jurídica administrativa,
nem os autores fundamentam o seu pedido de entrega do imóvel em quaisquer
normas de direito administrativo; tudo se passa do mesmo modo que se passaria
entre dois particulares. Concluindo que “os tribunais comuns são os competentes
para conhecer uma acção de reivindicação de um terreno privado intentada contra
um Município, fundada em responsabilidade aquiliana, não consistindo o ilícito
na violação de acto ou norma de direito administrativo”.
Temos
assim vários tribunais diferentes, a decidir de modos distintos – ainda que haja um maior número de conflitos de jurisdição decididos em favor dos tribunais judiciais –
e com base em construções também elas, por vezes, diferentes. A análise crítica destas construções ficará para a última parte do trabalho.
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