A acção de condenação na prática do acto devido

      Dos vários tipos de acção administrativa que constam no nº 1 do art. 37º do CPTA 2015, o objecto da nossa análise vem enunciado na alínea b) e aparece também regulado nos arts. 66º e seguintes do mesmo código. Numa primeira parte irei procurar contextualizar este tipo de acçãona história do contencioso administrativo e descrever os moldes em que o mesmo se encontra regulado no actual CPTA; e, numa segunda parte, tratarei da possibilidade de cumular o pedido de condenação à prática do acto devido.

       Historicamente, não foi pacífica a inclusão da possibilidade de os Tribunais Administrativos condenarem a Administração na prática de actos administrativos, uma vez que se entendia que esta situação violava o “princípio da separação de poderes”, dado que envolveria uma enorme e insustentável ingerência do poder judicial na esfera do poder administrativo. Toda esta ideia se desenrolou numa época em que a actuação da Administração se resumia à prática de actos com um pendor discricionário e a actos ablativos. Por consequência, o contencioso administrativo girava em torno da revisão e impugnação desses mesmos actos.

Esta doutrina acabou por ser superada, muito devido ao surgimento do Estado Social e, com ele, os novos direitos subjectivos dos cidadãos a determinadas prestações por parte da Administração, dando lugar à prática, não de meros actos ablativos, mas sim de actos favoráveis aos particulares. Como aponta VASCO PEREIRA DA SILVA, o advento e reconhecimento destes direitos subjectivos, envolve necessariamente uma correspondente possibilidade de os particulares acederem a “um processo administrativo que assegure a tutela efectiva e integral desses direitos”.

Em Portugal, todavia, ainda que, em 1985, tenha sido publicada a Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, o contencioso administrativo foi incapaz de se adaptar às novas exigências da realidade substantiva, mantendo a ênfase no “recurso contencioso de anulação” e não tutelando devidamente as pretensões dos particulares contra a Administração, em sede do cumprimento das prestações devidas relativas a direitos subjectivos públicos.

Foi na revisão de 1997, que a Constituição da República Portuguesa passou a incluir na tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos particulares a “determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos” (art. 268º/4,da CRP). Com base nesta alteração, grande parte da doutrina passou a considerá-lo um Direito, Liberdade e Garantia de natureza análoga(cf. art. 17º, da CRP), e nessa medida – porque beneficiando do regime específico de aplicação para estes previsto – é directamente aplicável (cf.art. 18º/1, da CRP). Neste âmbito normativo histórico, já os juízes administrativos poderiam condenar a Administração na prática de actos administrativos. Contudo, pese embora a nova redacção constitucional, os tribunais administrativos continuaram a revelar uma inércia no que toca à condenação da Administração à prática de actos devidos.

A doutrina, no entanto, continuou a defender vincadamente a sua posição relativamente a esta possibilidade e não deixou de procurar influenciar o legislador.Fruto desse labor, a mesma ficou expressamente consagrada nos arts. 66º e seguintes do CPTA que entrou em vigor em 2003 e cujo regime ainda hoje se mantém no CPTA de 2015,  com algumas alterações.

Abordando agora a caracterização da acção de condenação na prática do acto devido, em primeira linha, importa dizer que esta se trata de uma acção declarativa de condenação, no final da qual o juiz impõe à Administração a adopção de uma determinada conduta ou que realize uma determinada prestação. Este comportamento ou conduta trata-se, em todos os casos, de um acto administrativo, ou seja, a Administração é condenada a praticar um facto jurídico específico que encerra uma manifestação unilateral de poder público, com vista a tutelar os interesses dos particulares[1]. O acto administrativo que a Administração é condenada a praticar tem de ser um acto devido por força da lei ou por força de vínculo contratualmente assumido (art. 37º/1/b), do CPTA). Esta referência à obrigatoriedade do acto fundada em contrato foi uma das alterações que surgiram com a revisão do CPTA. Antes da revisão, a acção de condenação na prática do acto devido seguia a forma de acção especial, regulada no art. 46º/2/b), do CPTA 2002, que tinha de ser conjugado com o nº 1 do mesmo artigo.[2] Podemos entender que a motivação subjacente à alteração foi a de abranger todas as hipóteses de omissão ou recusa ilícita de um acto administrativo, apesar de não ser imediatamente fundada na lei, é nela que a Administração encontra o seu dever genérico de agir, de modo a acautelar e a proteger os interesses dos particulares.

No que diz respeito aos pressupostos de propositura deste tipo de acção, o art. 67º, do CPTA apresenta-nos duas situações, respectivamente nos seus nºs 1 e 4. O primeiro caso prende-se com as situações em que o interessado deduziu um pedido dirigido à prática de um acto administrativo, mediante a apresentação formal de um requerimento. Esta está apta a constituir a Administração no dever de praticar o acto devido e habilita processualmente o interessado a propor a referente acção de condenação, conferindo-lhe o pressuposto do interesse processual. Aquele pressuposto (leia-se, a apresentação formal de um requerimento) apenas se aplicará às situações de “pura inércia” da Administração (alínea a), às situações em que a Administração proferiu uma decisão de conteúdo negativo (alínea b) e às situações em que, pese embora a Administração tenha praticado um acto de conteúdo positivo, o mesmo não satisfaça totalmente a pretensão do interessado (alínea c).

O segundo grupo de situações, sobre as quais versa o nº 4 do art. 67º, refere-se aos casos em que se dispensa a apresentação de um requerimento e, portanto, o mesmo não é exigido pelo requisito do interesse processual, seja por o dever de praticar o acto resultar directamente da lei (alínea a) ou por o particular pretender a substituição de um acto administrativo de conteúdo positivo (alínea b). Como adianta MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, é ainda dispensada a apresentação de requerimento nos casos em que o impulso processual advenha do Ministério Público (art. 68º/1/b), do CPTA) – tendo em conta que o interesse processual, neste âmbito, se prende com uma legitimidade conferida pela lei a reagir contra situações objectivas de inércia no cumprimento da lei.

A legitimidade para intentar a acção de condenação à prática de actos administrativos está regulada no art. 68º/1 e a mesma é conferida a cinco categorias de entidades.

Na alínea a), é atribuída legitimidade a “quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido” dirigido à emissão do acto ilegalmente omitido ou recusado. É absolutamente necessário que o direito alegado seja um direito à prática do acto, ficando a legitimidade para pedir a condenação na prática do acto intimamente ligada com a legitimidade substantiva para requerer a prática do acto. Seguidamente, faculta-se legitimidade ao Ministério Público, ficando a mesma circunscrita às situações em que o dever de praticar o acto resulta directamente da lei e quando a omissão do acto ofenda direitos fundamentais e tenha em vista a defesa de outros valores constitucionalmente tutelados. Em terceiro lugar, surge a legitimidade das pessoas colectivas públicas ou privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Também estão legitimados os órgãos administrativos, relativamente a condutas de outros órgãos da administração que comprometam as condições do exercício de competências que lhes tenham sido legalmente conferidas, e os presidentes de órgãos colegiais, no que respeite à conduta do referido órgão. E, por último, são também parte activa legítima todas as pessoas e entidades referidas no art. 9º/2,do CPTA.

Em relação ao prazo para intentar a acção, o art. 69º,do CPTA, estatui que, nos casos de inércia da Administração, o mesmo será de um ano, a contar a partir do termo do prazo legal estabelecido para a prática do acto. Nos restantes casos (de decisão negativa, de recusa de apreciação de requerimento, ou de pedido de substituição de acto de conteúdo positivo), o prazo reduz-se a três meses, de acordo com o estatuído nos arts. 58º/3, 59º e 60º, do CPTA.

Por último, cabe analisar os poderes de pronúncia do tribunal no âmbito da acção de condenação na prática do acto devido(regulados no art. 71º, do CPTA). Com vista a deixar resolvido um dos maiores problemas historicamente revelado, o da eventual violação do princípio da separação de poderes, o CPTA procurou definir os poderes do tribunal de modo a que, na sentença de condenação, não se verificasse uma intromissão no espaço de actuação da Administração, designadamente por esta estar a agir ao abrigo de poderes discricionários conferidos pela lei, não podendo apreciar os tribunais o mérito da decisão, mas apenas assegurar o cumprimento da lei.

Deste modo, e influenciados pelo direito alemão, os poderes de pronúncia do tribunal, no âmbito do CPTA, serão distintos, consoante estejamos perante o exercício de um poder vinculado ou de um poder discricionário. No nº1 do art. 71º, estabelece-se que o tribunal não se pode limitar a apreciar da conduta da Administração na perspectiva da sua legalidade e a devolver a questão ao órgão administrativo competente, mas estando mesmo vinculado a conhecer do fundo da causa e a pronunciar-se sobre a pretensão material do interessado, devendo – se efectivamente o direito do particular existir – condenar a Administração na prática de acto. Deste modo, sempre que o tribunal esteja apto a reunir os elementos de facto e de direito que lhe permitam concretizar o conteúdo do acto em falta, e sem interferir na esfera de actuação própria do poder administrativo, pode condenar a Administração na prática de um acto de conteúdo determinado.

No art. 71º/2, somos confrontados com a prática de actos administrativos ao abrigo de poderes discricionários, em que a emissão do acto devido necessita de valorações específicas da função administrativa, e que as imposições emanadas do tribunal implicarão uma ingerência na esfera do poder administrativo constitucionalmente definido, violando o princípio da separação de poderes. Admitindo, porém, que alguns dos aspectos dos poderes discricionários podem ser questionados pelos tribunais, os mesmos, ao apurarem a invalidade da omissão ou do acto de indeferimento, podem condenar a Administração a reapreciar o assunto em causa, explicitando-lhe as vinculações que deve cumprir.

Uma última nota comparativa para referir que, na Alemanha (e também referido e desenvolvido no art. 71º/2, do CPTA), tem vindo a ser desenvolvido um dever de o juiz esgotar a decisão, mesmo quando está em causa o exercício de poderes discricionários. Contudo, apenas existe uma solução legalmente possível: mediante um mecanismo de “redução da discricionariedade a zero”, permitindo ao juiz emitir uma sentença de condenação com um conteúdo estrito.

BIBLIOGRAFIA:

- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2014, Almedina.

- Vasco Pereira da Silva, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2009, Almedina.

- Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, 2003, Almedina.

- Luís António Malheiro Meneses do Vale, A condenação à prática de acto devido, disponível aqui.

- André Rosa Lã Pais Proença, As duas faces da condenação à prática do acto devido: pressupostos do pedido e âmbito dos poderes de pronúncia do juiz, Relatório de Mestrado, 2005.

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[1] Luís António Malheiro Meneses do Vale, A condenação à prática de acto devido.

[2] Nº1-“Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos (…)”

Nº 2/b) –“Nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido”.