Dos
Contra-Interessados: terceiros em relação ao processo administrativo?
I
– Introdução
A propósito do estudo da legitimidade processual, no
âmbito da disciplina de Direito Processual Civil, fomos introduzidos aos
conceitos de autor e réu, que constituem as partes do Direito do Contencioso.
Neste trabalho, pretendo debruçar-me sobre os Contra-Interessados, figura única do
Contencioso Administrativo, muito especial pelo seu carácter híbrido face ao
conceito estrito de parte. No fim da
análise que me proponho realizar, ver-se-á se os contra-interessados são apenas
terceiros em relação ao processo administrativo em curso ou se, pelo contrário,
configuram verdadeiras partes processuais.
Os contra-interessados mereceram referência no Código de
Processo nos Tribunais Administrativos nos seus arts. 57º; 68º, alínea a); 78º,
nº 2, alínea b); 78º-A; e 81º, nº 3. Portanto, verifica-se desde já que lhe é
atribuída uma considerada relevância no processo administrativo.
Repare-se, em primeiro lugar, nas definições de contra-interessados
dadas pela Doutrina:
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA define contra-interessados como os
“titulares de interesses contrapostos aos
do autor”[i].
Para CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, os contra-interessados são
todos aqueles “que tenham interesse
directo e pessoal em que não se dê provimento à acção”[ii].
Por sua vez, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA distingue
contra-interessados “directos” de
contra-interessados “legítimos”: os
primeiros seriam aqueles que tivessem “um
interesse directo e pessoal na manutenção do acto impugnado” (o Professor
dá o exemplo do “adjudicatário no caso de
o concorrente classificado em 2ª lugar vir impugnar o acto de adjudicação”).
Os segundos seriam as pessoas que “embora
não tenham visto a sua esfera jurídica directamente beneficiada pelo acto
impugnado, se encontram a ele ligadas, de modo a que mereçam ser juridicamente
tuteladas” (o Professor dá o exemplo “da
impugnação de uma ordem de demolição decretada na sequência de um procedimento
administrativo aberto a requerimento de uma associação de defesa dos interesses
do património cultural ou do ambiente, que deve também ser demandada”[iii].
Depois de apresentadas estas definições, caberá averiguar
a natureza desta figura no Contencioso Administrativo, de modo a perceber,
então, se se trata de uma verdadeira parte processual, ou apenas de um terceiro
face ao processo.
II
– Natureza da Figura
PAULO OTERO começa por sublinhar que o chamamento dos
contra-interessados à acção constitui uma forma de intervenção provocada que a
lei impõe ao autor ou recorrente[iv].
Por isso, como explica o Professor, tendo em conta que a questão da intervenção
provocada é suscitada apenas relativamente a terceiros, não se pode negar que o
contra-interessado será sempre um terceiro no que diz repeito à relação
estabelecida entre autor e réu (entre recorrente e recorrido). Ele será, então,
pelo menos, um terceiro, senão em termos materiais (como se verá mais adiante),
em “termos processuais”[v].
Portanto, apesar de não ser de todo possível caracterizar
os contra-interessados como “estranhos” ao processo e à relação
recorrente/recorrido, a sua natureza processual, atendendo ao mecanismo de
intervenção provocada, é a de um terceiro.
Mas que não se pense que esta circunstância lhe retira
alguma importância: a não citação de algum dos contra-interessados (já que
estes poderão, naturalmente, ser vários), na petição inicial, consubstancia uma
excepção dilatória por ilegitimidade – art. 89º, nº 4, alínea e), CPTA -, que
poderá conduzir à absolvição do réu da instância – art. 89º, nº 2, CPTA.
É já evidente, portanto, o papel importante que assumem
os contra-interessados no processo administrativo. Contudo, se em alguns casos
será fácil identificar quais são aqueles que têm um “interesse directo e pessoal em que se não dê provimento à acção”[vi],
noutros esta identificação será mais difícil. Para ilustrar tal situação, PAULO
OTERO apresenta um exemplo de uma questão que surgirá, com certeza, diversas
vezes no âmbito de procedimentos concursais: se o terceiro classificado no
concurso desejar impugnar o primeiro classificado, deverá promover a citação a
título de contra-interessado do segundo classificado?[vii]
É a questões como esta que se pretende encontrar aqui resposta.
Desde já, poder-se-á adiantar, seguindo PAULO OTERO, que
nos dia de hoje se assiste, nas palavras do Professor, a um “esbatimento da
noção de terceiro”[viii], no
sentido em que a acção da Administração poderá não só produzir efeitos em
relação aos estritos destinatários dos seus actos, mas poderá também afectar,
em maior ou menor escala, para melhor ou para pior, outras pessoas[ix].
Ora, na opinião do Autor, esta susceptibilidade de afectação terá de ser
acompanhada da necessária protecção a nível do contencioso, ou seja: deverão
ser disponibilizados aos particulares afectados, ainda que indirectamente, pela
actividade administrativa, meios de defesa processual.
A propósito desta vicissitude da posição dos
particulares, o Autor fala da constituição de uma “relação jurídica trilateral ou multipolar”[x].
Daí a natureza híbrida a que me referi no início.
E note-se, como realça o Professor, a tendência é para a
continuação do “alargamento do conceito
de interessados” na improcedência da acção[xi].
Consequentemente, verifica-se entre recorrido e
contra-interessados um litisconsórcio
necessário passivo[xii]
unitário[xiii].
Deverá, neste contexto, referir-se a advertência feita
por PAULO OTERO também no que concerne à natureza da posição dos
contra-interessados na acção: estes não visam auxiliar a Administração na
defesa da não-impugnação do acto; eles visam apenas defender os seus próprios
interesses, “sem prejuízo de uma tal
actuação poder ter efeitos reflexos”[xiv].
Depois de analisada a questão da “natureza da posição dos
contra-interessados”, caberá agora, seguindo a sequência de PAULO OTERO,
verificar dos fundamentos da sua intervenção na acção. O Professor identifica
duas funções: a “função subjectivista”
e a “função objectivista”.[xv]
Comece-se por analisar a função subjectivista.
III
– Função Subjectivista
Do que ficou dito acima, será fácil entender que os
contra-interessados, no âmbito do processo, defendem os seus próprios
interesses – não defendem os interesses da Administração, nem tão-pouco
defendem abstractos interesses públicos[xvi].
Simplesmente, eles procuram que a acção não proceda porque isso os prejudica.
Perante isto, PAULO OTERO encontra justificação para a
participação dos contra-interessados no art. 20º, CRP, assente no “Direito a uma tutela jurisdicional efectiva
dos direitos dos administrados em sede de contencioso administrativo”.[xvii]
Por outro lado, também o art. 268º, nº 4, CRP protege os
particulares face à Administração, uma vez que prevê a existência de processos
jurisdicionais que protejam os interesses dos mesmos particulares[xviii].
No fundo, do que se trata aqui é do Princípio da tutela jurisdicional efectiva,
como refere o Autor.
Poder-se-á falar, ainda, do Princípio do Contraditório[xix],
que, em termos gerais, dispõe que qualquer pessoa, perante a iminência de ver
lesados interesses seus legalmente protegidos, tem o direito de ser ouvida em
juízo no sentido de defender esses mesmos interesses; portanto, tendo em conta
que a procedência da acção seria prejudicial ao contra-interessado, ele teria direito
a lançar dos meios processuais adequados para tentar garantir a absolvição do
réu do pedido.
Atendendo a estes factores, PAULO OTERO sublinha que,
caso não hajam sido ouvidos os contra-interessados numa acção em que tal devia
ter acontecido, e não esquecendo que os preceitos dos arts. 20º e 268º, nº 4,
CRP protegem esses sujeitos a nível constitucional, não seria possível
estender-se a eficácia subjectiva de caso julgado aos contra-interessados que
não tivessem sido citados. Aliás, tal situação seria mesmo inconstitucional, “por violação de direitos fundamentais”[xx].
IV
– Função Objectivista
Como acabou de se explicar em cima, a decisão só fará
caso julgado em relação aos contra-interessados se estes tiverem sido citados.
Portanto, se não tiver sido suscitada a sua intervenção no processo, não será
possível obter-se a composição definitiva do litígio e, por conseguinte, não se
atingirá, nas palavras de PAULO OTERO, “a
utilidade plena da sentença”, ou a “paz
jurídica”[xxi]. Com
vista a não frustrar estes dois objectivos identificados pelo Autor,
compreende-se que a não citação dos contra-interessados constitua uma excepção
dilatória (conducente à absolvição do réu da instância – art. 89º, nºs 2 e 4,
alínea e), CPTA), por preterição de litisconsórcio necessário legal. Aliás,
como explica PAULO OTERO, nem seria sequer necessária consagração legal
expressa, já que se estaria sempre perante um caso de litisconsórcio necessário
natural[xxii].
Em consequência, é de assinalar que a consagração da
obrigatoriedade de demanda dos contra-interessados desempenha, também, a função
de promover uma melhor, mais célere e mais eficaz aplicação da justiça[xxiii].
V
– Súmula
Por fim, desta análise extrai-se que os
contra-interessados deverão ser ouvidos em juízo atendendo ao facto de terem
interesses próprios, diferentes (apesar de muitas vezes conexos) dos da
Administração. E estes interesses são de tal modo importantes que são mesmo
tutelados por imposição constitucional – arts. 20º e 268º, nº 4, CRP -, em
obediência ao Princípio da tutela efectiva dos interesses dos particulares e ao
Princípio do Contraditório.
Por outro lado, se os contra-interessados não forem
demandados, não será possível estender-se-lhes o efeito de caso julgado, o que conduzirá
a um impasse, uma vez que a solução dada ao litígio não terá carácter
definitivo. Esta realidade, por sua vez, provocará uma situação de incerteza, causada
pela eventual hipótese de, noutra acção, o juiz decidir de modo diferente.
VI
– Identificação dos Contra-Interessados no Caso Concreto
De acordo com o Professor PAULO OTERO, a identificação
dos contra-interessados em relação a um determinado litígio deverá ser feita
através de um “juízo de prognose”:
deverá averiguar-se o impacto da procedência da acção na esfera jurídica do
sujeito, de modo a verificar se este poderá ser por ela atingido[xxiv].
O Professor identifica três situações, a reter, nas quais
determinado sujeito terá de ser obrigatoriamente demandado a título de
contra-interessado:
1)
no caso de o
acto da Administração que se visa impugnar constituir “pressuposto, condição ou requisito” de uma dada posição jurídica do
sujeito em causa;
2)
na hipótese de
a procedência da acção provocar “efeitos
directos sobre a esfera de terceiro”; e
3)
no caso de,
atendendo à forma como o autor configura o litígio, a condenação do réu no
pedido possa causar danos a terceiros[xxv].
Portanto, nestas situações, não haverá dúvidas:
estar-se-á perante um contra-interessado que deve ser citado, sob pena de
ilegitimidade passiva.
VII
– Conclusão
Em jeito de conclusão, creio poder afirmar-se que, apesar
de os contra-interessados serem, a nível processual, terceiros face à relação
material controvertida, na verdade, pela relevância que lhes é dada pelo Contencioso
Administrativo, eles adquirem o verdadeiro estatuto de partes; como explica
VIEIRA DE ANDRADE, eles são “partes
acessórias”, são “assistentes”,
pois têm interesse na não procedência da causa do autor[xxvi].
Aliás, para este Autor, “não há hoje dúvidas (...) de que os contra-interessados são legalmente
concebidos como partes”[xxvii].
Também para MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, são os
contra-interessados verdadeiras partes processuais[xxviii].
No mesmo sentido se pronunciou MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[xxix].
Maria Eduarda Rodrigues Borges
4º Ano; Turma Dia; Subturma 3; nº 23325
[iii] In
OLIVEIRA, Mário Esteves de, Código de
Processo nos Tribunais Administrativos e Estatutos dos Tribunais
Administrativos Anotados, Volume I, páginas 375 e 376
[iv] In OTERO ,
Paulo, Os Contra-Interessados em
Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em
Recurso Contencioso de Acto Final de Procedimento Concursal, “Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, página 1073
[ix] Também
defende a maior amplitude do conceito de contra-interessado: ALMEIDA, Mário
Aroso de, Manual de Processo
Administrativo..., página 263
[xxviii] OLIVEIRA,
Mário Esteves de, Código de Processo nos
Tribunais Administrativos..., página 376
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