No
capítulo anterior, já nos vimos forçados a abordar a questão da legitimidade
processual da seguradora, no âmbito do contencioso administrativo, mas agora
iremos analisar esta questão em particular.
Dissemos,
anteriormente, que “só admitir a participação da seguradora no processo através
da sua constituição como parte acessória, a pedido da entidade pública, não tem
qualquer justificação, nem substantiva, nem processual.” Mas será mesmo assim?
Será que a seguradora poderá, afinal de contas, ser parte principal numa ação
em que o particular foi lesado por uma entidade pública e pretende ser
ressarcido dos danos que lhe foram por esta causados?
A
questão também tem sido discutida na jurisprudência. Num primeiro momento,
aliás, o STA proferiu algumas decisões contra a legitimidade da seguradora,
independentemente da sua configuração como parte principal ou acessória (v. g.
Ac. STA 26-02-2002, Proc. 048118), entendimento hoje completamente
ultrapassado, continuando a discutir-se apenas se a intervenção da seguradora
no processo deve ser feita a título principal ou acessório.
Não
admitindo a intervenção principal da seguradora, decidiu o STA nos acórdãos de
28-06-2000, Proc.º 045860 (“a posição processual que deve corresponder ao
titular da relação de regresso, meramente conexa com a controvertida - invocada
pelo réu como causa do chamamento - é a de mero auxiliar na defesa, tendo em
vista o seu interesse indireto ou reflexo na improcedência da pretensão do
autor. (…) A fisionomia atribuída a este incidente traduz-se, nesta perspetiva,
numa intervenção acessória ou subordinada, suscitada pelo réu na altura em que
deduz a sua defesa.”) e de 29-05-2003, Proc. 01960/02, que segue a
argumentação do acórdão anterior e o TCA-N no acórdão de 22-06-2006, Proc. 00214/04.4BEPNF-1 (“não
se mostra preenchido o desiderato e previsão do incidente de intervenção de
terceiros na modalidade de intervenção principal provocada quanto à chamada
“L..., Companhia de Seguros, S.A.”, já que in
casu não se poderá configurar uma situação de eventual responsabilidade
solidária. Já, todavia, o incidente de intervenção de terceiros na modalidade
de intervenção acessória provocada relativamente à mesma chamada pode ser
admitido”).
Admitindo
tanto a intervenção principal, como a acessória, veja-se o Ac. TCA-N 03-10-2006, Proc. 00081/05.0BEPNF-A (“Sumário: II. Essa intervenção tanto pode ocorrer
a título principal como a título acessório, tudo dependendo do preenchimento
dos respetivos pressupostos no caso concreto:”).
Admitindo
apenas a intervenção da seguradora como parte principal, veja-se o Ac. TCA-N 08-02-2007,Proc. 00441/05.7BEPNF-A, implicitamente (“a questão da intervenção
processual das seguradoras enquanto Rés está mesmo resolvida de forma bastante
clara no art.º 10º, n.º 7 do CPTA [hoje: art.º 10.º, n.º 9 CPTA] quando aí se
esclarece que têm legitimidade passiva para serem demandados em processos que
corram os seus termos nos Tribunais Administrativos os particulares, no âmbito
de relações jurídico-administrativas, que se encontrem envolvidos com entidades
públicas ou outros particulares. Trata-se, pois, de uma regra de legitimidade
plural passiva que expressamente consente a intervenção a título principal
enquanto Rés das seguradoras dos entes públicos em ações como a dos autos.”) e
o Ac. TCA-N 15-07-2014, Proc. 00183/13.0BECBR-A, que qualifica o contrato
de seguro como um contrato a favor de terceiro (“Sumário: II. O incidente de
intervenção principal provocada é o expediente processual adequado para a
entidade pública, demandada em ação para efetivação de responsabilidade civil
por danos provocados por ato de gestão pública, chamar para a causa uma
companhia de seguros para a qual alega ter transferido a obrigação de indemnização
desses danos, através de um contrato de seguro de responsabilidade civil não
obrigatório. III. Considerando a configuração dos incidentes de intervenção de
terceiros, introduzida pelo DL n.º 329-A/95, quando o Réu invocar ter ação de
regresso sobre o chamado apenas é admissível a intervenção acessória quando
resultar do alegado que o chamado, nunca podia ser demandado pelo autor e
consequentemente nunca podia ser condenado no pedido ou em parte dele.”).
A
questão da legitimidade de uma entidade privada no âmbito de uma ação
administrativa envolvendo uma entidade pública também tem sido colocada a
propósito da responsabilidade civil extracontratual do empreiteiro a quem foi
adjudicada uma empreitada de obras públicas. No entanto, como adverte o Ac. STA16-03-2004, Proc. 01715/03, “é diferente a intervenção de uma pessoa
privada a quem foi adjudicada a empreitada pelo ente público, da intervenção da
seguradora para quem foi transferida a responsabilidade civil. No caso da
seguradora o facto material sobre o qual se formulará o juízo de ilicitude é
imputado ao ente público, e apenas a ele – a responsabilidade da seguradora
existe apenas por transferência daquela, se ela se verificar. No caso do
empreiteiro importa distinguir os factos imputáveis a este, e os imputáveis ao
ente público.”.
Independentemente
de se considerar que o contrato de seguro é um contrato a favor de terceiro, já
é longa a tradição de admitir a ação direta do beneficiário contra a seguradora
(cf. MARGARIDA LIMA REGO, Contrato de seguro
e terceiros, 2010, Coimbra Editora, pp. 634 ss.), seja por se considerar
que o lesado tem uma pretensão de fonte paracontratual ou por ser o
“destinatário da prestação em sentido substancial” (ibid. pp. 654-656).
Consideramos,
portanto, que o lesado pela atuação da entidade pública pode demandar a
seguradora como parte principal, mesmo que a lei nada estabeleça a este
respeito. Cremos que estamos aqui perante um caso de coligação (voluntária) de
réus (e não litisconsórcio voluntário, uma vez que se discutirão em juízo duas
relações materiais distintas, uma baseada na responsabilidade civil da
Administração e outra baseada no contrato de seguro), interpretando-se
extensivamente o art.º 10.º/9 CPTA, encontrando-se os pedidos numa relação de
dependência (art.º 12.º/1, a) CPTA). Se a lei impuser que o lesado demande
conjuntamente a entidade publica responsável e a seguradora estaremos perante
uma coligação necessária (admitida por TEIXEIRA DE SOUSA, como vimos no
capítulo anterior).
Se
o autor não demandar logo na petição inicial a seguradora, deparamo-nos com
problemas acrescidos, devido à atitude restritiva do legislador do CPC de 2013
que parece ter querido inviabilizar o incidente de intervenção principal,
espontânea ou provocada, quando estamos perante uma coligação e não um
litisconsórcio (voluntário ou necessário): art.º 316.º CPC (veja-se as
diferenças face aos artigos 320.º, b) e ao 325.º/1 CPC anterior). Parece-nos
que nos restam duas hipóteses: ou fazemos uma interpretação extensiva das
normas do art..º 316.º CPC, lendo “litisconsórcio e coligação” sempre que a lei diz apenas “litisconsórcio” ou
consideramos que isso não é possível, devido à inequívoca intenção do
legislador em sentido contrário, e consideramos que a seguradora, não tendo
sido chamado ab initio, não tem,
posteriormente, legitimidade para intervir como parte principal, podendo ser
chamada a intervir como auxiliar, nos termos do art.º 321.º/1 CPC, a pedido da
entidade pública demandada, ou constituir-se espontaneamente como assistente,
nos termos do art.º 326.º CPC.
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