Quanto ao
conceito de sentença, não há um conceito específico das sentenças de Tribunais
Administrativos e por isso podemos entender que há uma remissão implícita para
o conceito de sentença do processo civil. Assim retiramos do Código de Processo
Civil a definição genérica do que deve ser uma sentença, no art.152º. Diz-se
assim, no nº2, que a sentença é “o ato pelo qual o juiz decide a causa
principal ou algum incidente que apresente a estrutura de uma causa” e segundo
o nº1 decorre do dever de administração da justiça do juiz.
As sentenças
podem hoje em dia e tendo em conta a aproximação ao processo civil ser
reconduzidas aos tipos gerais (declarativas, simples apreciação, condenação e
constitutivas). No entanto em relação ao processo administrativo estas
sentenças têm algumas particularidades que merecem referência. Assim, e muito
sumariamente, é de referir que nas ações constitutivas em sede administrativa a
sentença pode determinar a invalidade retroativa de atos de nulidade (concretos
ou normativos). Já no que diz respeito as sentenças simplesmente declarativas
há que ter em conta que se houver pedidos impugnatórios, pode o juiz declarar a
invalidade de uma decisão da Administração. Neste dois casos podem ser geradas
obrigações específicas para a Administração.
Quanto as sentenças
condenatórias há que ter em conta os casos em que a condenação implicar a
intimação de uma autoridade pública para a adoção ou abstenção de determinado
comportamento.
É a este
respeito que é importante falar da importância das sentenças de anulação de atos
administrativos, que apesar das alterações no contencioso administrativo
continua a prever-se. Nas ações impugnatórias em que o pedido e a sentença
sejam apenas referentes à anulação de atos administrativos (e visto que não é obrigatória
a cumulação do pedido com o da reconstituição da situação hipotética), qual
será o seu efeito? É que à partida, os interesses da outra parte não devem
esgotar-se apenas com a invalidação sendo necessário que esta surta efeitos. Ou
seja, a simples eliminação do ato desde que se verificou a ilegalidade não é
suficiente (eficácia “ex tunc”). A
este propósito surge na doutrina um dever para a Administração nestes casos, de
executar a sentença e nasce para além do já referido efeito constitutivo um
efeito reconstrutivo da sentença nestes casos. Assim deve ser reposta (na
medida do possível) a situação que teria existido se não tivesse sido praticado
o ato ilegal. Esta matéria vem regulada no art.173º do CPTA e constitui o
chamado princípio da reconstituição da
situação hipotética atual ou execução efetiva. O prof. Vieira de Andrade
refere ainda, o não menos importante, dever da Administração de respeitar o
julgado e conformar-se com a sentença e desta forma reconhece-se também um
preclusivo da sentença e não deverá ser admitida a reincidência sob pena de
nulidade por ofensa do caso julgado (161º, nº2, alínea i do CPA).
Em suma,
podemos retirar vários deveres do art.173º, nº1 e 2 do CPTA: o de reconstituir a
situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado (por exemplo pela
prática de atos com eficácia retroativa); ou o de cumprir os deveres que não
houvesse cumprido por força do ato anulado, pôr fim, ou substituir (se necessário)
o ato ilegal para evitar a reincidência nas ilegalidades já antes cometidas. É neste
artigo que o CPTA vem agora determinar em que consistem os deveres de execução de
sentenças de anulação de atos administrativos e é dado corpo ao já reconhecido
pela doutrina quanto à sentença anulatória, ou seja, às consequências
ulteriores das sentenças nestes casos.
A este
prepósito o Prof. Aroso de Almeida já reconhecia estas consequências sendo que por
força da aplicação do princípio da plenitude do processo de execução já se
deveria permitir ao tribunal conhecer da validade de todos os atos que de
alguma forma pusessem em causa a decisão tomada na sentença ou a execução da
mesma. Ou seja, a impugnação raramente se esgota na anulação do ato e deve ser
tido em conta o caso concreto para chegar ao direito substantivo que deve ser
aplicado aquele caso – as anulações não produzem sempre os mesmo efeitos.
Ainda assim
o processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos não pode
ser considerado um verdadeiro processo executivo, porque tendo em conta o
art.95º, nº4 e a opinião do prof. Vieira de Andrade tem de ser necessariamente
mais do que isso, pelo menos dentro dos domínios do contencioso administrativo “no processo de execução de sentenças de
anulação de ato administrativos, o juiz não se limita a reafirmar o que já
tinha sido decidido no processo de impugnação, mas, sim, define a solução jurídica
do caso tendo em conta a posição administrativa, que poderá até ter entretanto
alterado significativamente a situação.”.
Como já
tinha dito anteriormente o caso concreto deve ser tido em conta, e nessa medida
há que adaptar os deveres decorrentes da sentença com o tipo de ato que tiver
sido anulado e ainda as eventuais alterações objetivas entretanto ocorridas na situação
de facto ou de direito. E quanto aos atos já praticados em relação ao ato
anulado? Quanto a estes atos consequentes ou conexos do ato anulado o novo CPTA,
no art.173º, nº3 e 4, vem reforçar a ideia que o CPA já perpetuava. A verdade é
que estes podem ter de ser mantidos, não obstante a anulação do ato que lhes
deu origem, por força de poderem existir contrainteressados com interesses legítimos
na sua manutenção. Apesar da doutrina e jurisprudência tradicional os
considerar genericamente nulos isto não faria sentido pois nem sempre os atos
consequentes são incompatíveis com a anulação do ato que lhes deu origem ou podem
mesmo existir interesses que mereçam ser tutelados (por exemplo pelos beneficiários
de boa fé dos atos consequentes) pelo que já se defendia pelas normas do CPA um
dever de ponderação dos interesses em causa.
Assim vemos
que a sentença em contencioso administrativo pode assumir contornos muito
próprios dependendo do contexto em que se insere, e devem desta forma ser
analisadas e cumpridas em conformidade com as suas especificidades. Os espaços
deixados a concretização administrativa pelas sentenças meramente anulatórias
têm de ser guiados pela fundamentação da própria sentença por forma a não a
esvaziar, ou mesmo defraudar.
Bibliografia
- VIEIRA DE ANDRADE, José, A Justiça Administrativa, 14ª Edição, Almedina, 2015
- PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2009.
Inês Mourão,
nº23527
nº23527
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