O contrato de seguro celebrado por entidades públicas no contencioso administrativo (PARTE II - Capítulo 1)

PARTE I - Capítulo 1

PARTE I - Capítulo 2

Parte II – O contrato de seguro no contencioso administrativo

Capítulo I – Competência dos tribunais administrativos

          A questão da competência dos tribunais administrativos para apreciar questões que envolvem um contrato de seguro celebrado pela Administração Pública tem sido suscitada na nossa jurisprudência.

No sentido da incompetência dos tribunais administrativos, o Supremo Tribunal Administrativo (STA) proferiu alguns acórdãos, dos quais destacamos:

- Ac.STA 16-12-1997, Proc. 042522 – Sumário: “II - Em ação com processo ordinário, por responsabilidade civil extracontratual, proposta contra determinada câmara municipal por alegados atos de gestão pública, deve ser indeferido por incompetência em razão da matéria o chamamento à demanda de uma companhia seguradora, por aquela deduzida, com fundamento em contrato celebrado para cobertura dos riscos em questão.”;

- Ac.STA 26-02-2002, Proc. 048118 – “(…) a Companhia de Seguros foi demandada por ter celebrada um contrato de seguro com a Câmara pelo qual esta última no âmbito de um contrato de direito privado teria assegurado a transferência (…) da responsabilidade extracontratual do Município. Consequentemente, além de não estar em causa um ente público, está-se perante um contrato de direito privado, regulado pelo art.º 425.º e segs. do Código Comercial, ainda que através desse contrato se assegure a responsabilidade por atos de gestão pública, o que é diferente de se praticarem atos de gestão pública.”;

- Ac.STA 04-03-2004, Proc. 01039/03 – com argumentação idêntica à do acórdão anterior;

- Ac.STA 21-10-2004, Proc. 0302/04 – “(…) para condenar a Seguradora, o tribunal terá que indagar se o contrato de seguro existe, se é válido, qual a cobertura dos sinistros e a dimensão da responsabilidade. Ora, estes elementos constituem matéria decidenda que é específica de uma responsabilidade civil de âmbito obrigacional, invocável numa causa de pedir completamente diferente da que sustenta a responsabilidade civil extracontratual pela qual se demanda o ente público. Quer isto dizer que a causa de pedir que o segurado pode esgrimir numa ação comum em tribunal judicial contra a sua seguradora, em virtude de uma relação jurídica contratual, não poderá ser invocada numa ação administrativa fundada em diferentes pressupostos e relação jurídica num tribunal administrativo. São, afinal, causas distintas.”

No sentido da competência, são de destacar:

- Ac.STA 29-05-2003, Proc. 01960/02 – Sumário: “II - Os tribunais administrativos são competentes, em razão da matéria, para conhecer e julgar atos de gestão pública, mas esta conclusão não se altera pelo facto de intervir, no lado passivo da ação, uma entidade privada. III - Com efeito, a competência que se discute é em razão da matéria controvertida, ou seja, a natureza dos actos ou factos causadores dos danos cujo ressarcimento se imputa ao ente público. O contrato de seguro apenas faz transferir o quantum indemnizatório para a empresa seguradora, não a responsabilidade jurídica pelo evento.”;

- Ac.STA 16-03-2004, Proc. 01715/03 – com argumentação idêntica à do acórdão anterior;

- Ac.STA 18-01-2005, Proc. 0555/04 – também com argumentação idêntica.

Também o Tribunal Central Administrativo Norte (TCA-N) tem proferido, de forma constante, decisões favoráveis à competência (v. g. Ac. TCA-N 22-06-2006, Proc. 00214/04.4BEPNF-1, Ac. TCA-N 03-10-2006, Proc. 00081/05.0BEPNF-A, Ac.TCA-N 08-02-2007, Proc. 00441/05.7BEPNF-A, Ac. TCA-N 13-01-2012, Proc. 00047/10.9BEAVR, Ac. TCA-N 15-07-2014, Proc. 00183/13.0BECBR-A).

A questão da competência tem surgido interligada com a da legitimidade processual da entidade seguradora no processo administrativo, de que iremos tratar em particular no próximo capítulo, mas que não podemos deixar de referir, uma vez que a intervenção da seguradora como parte principal ou meramente acessória tem levado a decisões díspares sobre a competência.

CARLOS CADILHA tem sido muito crítico da confusão que por vezes tem ocorrido relativamente a estes dois pressupostos (cf. «Legitimidade plural e relação jurídica administrativa», in Cadernos de Justiça Administrativa (CJA), n.º 62, março/abril 2007, pp. 28-40, p. 33 e «Intervenção de terceiros na ação de responsabilidade civil da Administração», in CJA, n.º 53, setembro/outubro 2005, pp. 22-40, p. 35, ainda que não abordando em concreto o caso do seguro, o que faz em «Competência dos tribunais administrativos para a ação de regresso fundada em contrato de seguro», in CJA, n.º 104, março/abril 2014, pp. 26-37, p. 33). Cremos que o ponto de partida de que parte é correto: a competência é um pressuposto distinto da legitimidade e deve ser apreciado, aliás, antes de todos os outros pressupostos. Contudo, tendo concluído, no capítulo anterior este estudo, que o contrato de seguro é, em princípio, um contrato de Direito Privado, cremos que há que distinguir as situações em que o contrato é apreciado a título de questão principal ou incidental.

Sendo a entidade seguradora demandada como parte acessória (art.º 121.º ss. do Código de Processo Civil – CPC), os tribunais administrativos serão competentes para apreciar as questões relativas ao contrato de seguro a título incidental: têm competência por conexão (neste sentido, v. Ac. STA 18-01-2005, Proc. 0555/04: “É verdade que o caso dos autos, cuja causa de pedir assenta em duas relações jurídicas conexas, uma de direito público (a génese da obrigação de responsabilidade civil) e outra de direito privado (a transferência dessa responsabilidade civil para uma Seguradora, através de um contrato de seguro), as quais, de acordo com as regras gerais, implicaria a competência de tribunais diferentes para o julgamento de cada uma delas. (…) Assim, para que o recorrente possa exercer plenamente o seu direito de ação haveria dois caminhos abstratamente possíveis: (i) propor em cada ordem de tribunais, a ação relativa a cada questão; (ii) propor a ação no tribunal competente para uma das questões, que por extensão conhecerá da outra. Consideramos, sem qualquer hesitação, que o Tribunal competente para uma questão fundamental adquira, verificados certos condicionalismos, competência para conhecer das questões conexas.”).

Mas será que os tribunais administrativos têm competência para apreciar uma ação intentada pela entidade pública contra a seguradora, em que o objeto da discussão é exclusivamente o contrato de seguro? Foi este o caso decidido pelo Ac. TCA-N 13-01-2012, Proc. 00047/10.9BEAVR, em que estava em causa um contrato de seguro celebrado por uma entidade pública empregadora com o intuito de transferir o risco de surgimento de uma obrigação de indemnização derivada da ocorrência de um acidente de serviço para a seguradora. O Tribunal cita a sua própria jurisprudência (Ac. TCA-N 03-10-2006, Proc. 00081/05.0BEPNF-A, em que se considerou que a seguradora podia intervir a título principal ou acessório, a pedido da entidade pública, que sobre ela tinha direito de regresso, demandada por um particular, mediante o incidente de intervenção de terceiros) reproduzindo parte do acórdão de 2006, incluindo a seguinte passagem: “a relação material controvertida numa ação de condenação do tipo em causa é apenas uma, e tem natureza administrativa, assistindo à entidade seguradora interesse em contradizê-la devido ao prejuízo que lhe advirá da sua procedência. E nesta base assentará a competência material dos tribunais administrativos quer para conhecer de pedido dirigido ab initio também contra a entidade seguradora, quer para admitir o seu eventual chamamento a título principal ou acessório”. Depois de terminar a citação, decide imediatamente a causa no sentido da competência. O problema é que a ratio subjacente ao acórdão de 2006 está longe de abranger o caso de 2012, uma vez que, no primeiro, a “relação material controvertida (…) é apenas uma e tem natureza administrativa” porque se tratava de uma ação intentada por um particular, contra uma entidade pública, fundada em responsabilidade civil por ato de gestão pública!... Por isso se falava em “pedido também dirigido ab initio contra a seguradora” e em “admissão do seu chamamento”: a questão principal não era a discussão do contrato de seguro, mas a responsabilidade da entidade pública, que pretendia acautelar, desde logo, o seu direito de regresso.

CARLOS CADILHA, comentando o acórdão de 2012, e depois de criticar a sua fundamentação, defende que “ainda que o contrato de seguro mantenha (…) a natureza de uma relação contratual privatística, ele não deixa de integrar o sistema de proteção social de direito público enquanto mecanismo alternativo à dotação orçamental de verbas destinadas a prover ao pagamento de despesas e prestações que devessem ser diretamente suportadas pelas entidades públicas em caso de acidente em serviço. (…) Corresponde a um modo de atuação que visa, em última instância, a satisfação do interesse público (…), podendo dizer-se que está aí em causa uma atividade funcionalmente administrativa que é desenvolvida, em certa medida, através de instrumentos jurídicos privatísticos.” («Competência dos tribunais administrativos para a ação de regresso fundada em contrato de seguro», in CJA, n.º 104, março/abril 2014, pp. 26-37, p. 36). Com o devido respeito, a argumentação expendida suscita-nos as maiores reservas.

Em primeiro lugar, e como vimos no capítulo anterior, toda a atuação administrativa prossegue, “em última instância” (para utilizar a expressão de CADILHA), o interesse público; por isso distinguimos interesse público propriamente dito (o primário) do instrumental ou secundário, só o primeiro relevando para a qualificação do contrato como administrativo.

Em segundo lugar, é o próprio autor que, apesar dos argumentos do interesse público e da “atividade funcionalmente administrativa”, não extrai deles a conclusão de considerar o contrato como administrativo, condição para que os tribunais sejam competentes para a sua apreciação a título principal.

Por último, mais à frente, na nota 16 (p. 37), o autor concorda com a posição seguida no Ac. STA 03-04-2003, Proc. 01630/02, defendendo que se a ação tivesse sido interposta pelo particular contra a seguradora, com base no mesmo contrato de seguro e destinada a obter, igualmente, o ressarcimento pelos danos decorrentes de acidente de serviço, já estaria fora do âmbito da jurisdição administrativa, por estarmos então perante “uma relação processual que se estabelece entre duas pessoas privadas e que emerge de um contrato de direito privado”. Ora, nem o contrato muda de natureza por a ação ter sido intentada pela entidade pública ou pelo particular (mantendo-se sempre privado), nem a questão controvertida irá ser diferente num caso e no outro, uma vez que em ambos se discutirá um contrato de Direito Privado e, eventualmente, a questão da responsabilidade da entidade pública (questão prejudicial que poderá levar à suspensão da instância no tribunal judicial, até à sua resolução pelo tribunal administrativo, nos termos do art.º 92.º/1 CPC).

O art.º 4.º/2 ETAF estabelece a competência dos tribunais administrativos nos casos em que a lei ou o contrato imponham um litisconsórcio necessário entre a entidade pública e a seguradora (“devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares (…), por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade”). Entendemos que a norma deverá ser objeto de interpretação extensiva, de forma a abranger aos casos de litisconsórcio voluntário e coligação. Aplicando esta ideia ao caso que temos estado a analisar: só assim o particular poderá demandar, na mesma ação, a entidade pública responsável e a seguradora, contra quem também tem, ele próprio, pretensões, independentemente de considerarmos o contrato de seguro um contrato a favor de terceiro ou não (aqui estamos perante um caso de coligação, uma vez que o autor formula pedidos diferentes, um fundado na responsabilidade civil e outro no contrato de seguro, ainda que estejam em relação de dependência). Só admitir a participação da seguradora no processo através da sua constituição como parte acessória, a pedido da entidade pública, não tem qualquer justificação, nem substantiva, nem processual.

Não julgamos ser de admitir a competência dos tribunais administrativos, ao invés, no caso acima enunciado, em que é a entidade pública que intenta ação contra a seguradora: aqui discute-se o contrato de seguro, sendo a questão administrativa (a responsabilidade da pessoa coletiva pública) meramente incidental, tal como no caso de ser o particular a demandar apenas a seguradora.

Concluindo, os tribunais administrativos terão competência para apreciar as questões relativas ao contrato de seguro, a título principal, se a seguradora for demandada conjuntamente com a entidade pública responsável (a título de litisconsórcio necessário – ou coligação necessária, se seguirmos o entendimento de MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, As partes, o objeto e a prova na ação declarativa, 1995, pp. 89-90 – e coligação [voluntária]) e, ainda, quando só a seguradora tiver legitimidade processual (singular) passiva, devendo ser a única demandada numa ação em que a questão principal controvertida seja da competência dos tribunais administrativos, nos casos em que a lei o imponha (não atribuindo legitimidade, nem sequer plural, à entidade pública responsável).