A revisão do CPTA: Desaparecimento da dicotomia Acção Administrativa comum/especial

Parte I

11-    Introdução

Com a aprovação da Lei 15/2002 de 22 de Fevereiro, que entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004, alterou-se radicalmente o modelo legal, com a criação de duas formas processuais distintas: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial. Com esta reforma, o recurso de anulação passou a ser chamado impugnação de actos, além de os pedidos de condenação à prática do acto devido e a declaração de ilegalidade de normas fazerem agora parte da acção administrativa especial, conforme o artigo 46 do CPTA, preterindo o modelo da acção única que já nesta altura foi adoptado nas reformas processuais francesa, italiana e espanhola.

A diferença entre ambas prendia-se com “a acção administrativa comum, por regra, tem por objecto a resolução de litígios nos quais a Administração surge "despojada” do seu 'ius imperii' [denominadas «relações jurídicas paritárias» em que a actuação daquela não consista na prática de actos administrativos], ao passo que a acção administrativa especial constitui o meio próprio tipo e legalmente imposto para dirimir os litígios em que a Administração se mostra investida dos seus poderes de autoridade (através da prática de actos administrativos ou emissão de normas), sendo, por conseguinte, a forma processual adequada na qual se apreciam e julgam apenas os litígios que se prendam com impugnação actos administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos condenação à prática de actos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas administrativas [cfr. arts, 37.° e 46.° do CPTA.” [Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte Processo: 02062/13.1BEPRT, 1ª Secção - Contencioso Administrativo 20/03/2015.]

Acerca deste ponto, refere VIEIRA DE ANDRADE que "... a diferença entre as duas formas depende de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se - afinal, pelo menos em certa medida, continuando a tradição dos sistemas euro-continentais - num regime especial para o domínio das decisões administrativas. Em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade ....” pelo que .....o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular."

22-    O Debate actual

No entanto, em 2015, chegou-se à conclusão que esta dicotomia já não fazia qualquer tipo de sentido, adoptando o modelo unificado para os meios processuais não urgentes, designada como acção administrativa, revogando o artigo 46 relativo à acção administrativa especial.

Esta foi das alterações mais marcantes da reforma administrativa de 2015.

Este debate não é de agora. MIGUEL A. RAIMUNDO remete ao início desta discussão ainda na década de 90 do Século XX, no qual podemos colocar a favor da dualidade de sistemas SÉRVULO CORREIA, considerando a manutenção neste caminho como “óbvio”, ao contrário de VASCO PEREIRA DA SILVA, que sempre criticou a excepcionalidade do Direito Administrativo face ao Direito Civil, considerando que a dualidade ficou assente em percepções arcaicas do Direito Administrativo, advogando que a acção administrativa especial, tal como está traçada, é “difícil de entender no quadro da reforma do contencioso administrativo português, que afasta as ‘clássicas’ limitações dos poderes de pronúncia do juiz perante actos administrativos, permitindo mesmo a expressa condenação da Administração através deste meio processual”.

De acordo com o preâmbulo do projecto do decreto-lei de revisão do CPTA, “esta nova forma de processo é submetida ao regime que, até aqui, correspondia à acção administrativa especial, mas com profundas alterações que decorrem da recente reforma do Código de Processo Civil (CPC), a qual acabou por ter uma influência determinante na tramitação da nova acção administrativa, acolhendo-se muitas das novidades trazidas pelo novo CPC, sem deixar, no entanto, de, na revisão do CPTA, se procurar responder às especificidades próprias do contencioso administrativo”.

Este novo modelo encontra-se previsto no artigo 35 do CPTA, no qual ISABEL PORTELA COSTA faz uma pequena crítica pois advoga que “a epígrafe desta norma “Formas de Processo” não condiz com o conteúdo, uma vez que nela não há qualquer tipificação de formas de processo”, logo, o que deveria estar patente era “duas categorias (e não formas) de acção administrativa declarativa: a não urgente, regulada no titulo II e a urgente regulada no titulo III”.

Existem várias ordens de ideia para a eliminação da dicotomia:

- Lentidão extrema (derivada, também, de factores extra-juridicos)

- Excesso de formalismo

- Excesso de substancialismo

- Mas para MIGUEL RAIMUNDO temos dois pontos, esses sim essenciais, que determinaram a alteração de regime. Por um lado, razões de coerência interna do sistema (desde a controversa “arrumação” do pedido de condenação à omissão da prática de acto administrativo na acção comum (cfr. o artigo 37º/2/c), 2ª parte, do CPTA até à contradição de os pedidos de nulidade e declaração de inexistência estejam tramitado em sede de acção administrativa especial art 46 nº2 a) in fine e art 50 nº1 CPTA) por outro do ponto de vista prático (quanto a este ponto cabe fazer referência ao exemplo clássico de RUI MACHETE “um litígio em matéria de vizinhança entre o proprietário ou empreiteiro e o vizinho, a propósito de uma licença de construção: quando o vizinho pretenda que a licença de construção não seja usada e a construção feita, temos uma acção impugnatória; quando o empreiteiro ou dono do terreno pretendem que o vizinho não possa opor-se à construção, estamos perante uma acção de condenação à abstenção de um comportamento que representa uma ameaça de uma lesão futura”, ou seja, estando perante uma mesma relação jurídica (multilateral) pode ser apresentada em juízo, de forma totalmente lícita, uma acção administrativa comum e outra especial, consoante quem apresenta a acção e o modo como configura a lide).

Esta dicotomia veio originar uma enorme severidade e inflexibilidade ao sistema que culminava, variadas vezes, com a não obtenção de qualquer tipo de vantagens adicionais.

Com esta ideia, chegamos agora ao ponto do sentido da Reforma. Será que fez sentido operar esta alteração? Será que estamos perante uma verdadeira evolução ou será um retrocesso?

Analisaremos no próximo post

Carlos Diogo Dinis nº23413