O Processo Executivo Administrativo

Presente no art.º 268º/4 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 2º no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, doravante CRP e CPTA, encontra-se o princípio da tutela jurisdicional efectiva, que se concretiza numa garantia que assiste aos particulares, nos termos do art. 20º da CRP.  Este princípio traduz-se na existência de meios adequados, tanto no plano cautelar como no plano executivo, como por exemplo, providências indispensáveis à garantia da utilidade e efectividade das sentenças. Este princípio pode ser concretizado noutros três direitos fundamentais, nomeadamente: o direito de acesso aos tribunais, o direito a uma decisão judicial em prazo razoável e mediante processo equitativo, e, o direito à efectividade das sentenças proferidas. É através deste princípio que os particulares obtém meios para iniciar processos executivos, tendo em vista a execução de sentenças que a Administração não cumpre de forma voluntária.

O processo executivo, no âmbito do Direito Administrativo, contém diversas especificidades relativamente ao estabelecido no Código de Processo Civil, para o processo executivo civil. Esta modalidade processual está regulada no CPTA, nos arts. 157º e seguintes.

De acordo com o Prof. Vieira de Andrade, o processo executivo  tem como objectivo a obtenção pela via judicial de providências materiais que concretizem aquilo que foi juridicamente decidido pelo tribunal no processo declarativo. Contrariamente à lei processual civil, o CPTA apresenta-nos um conceito mais amplo de execução, incluindo não só a execução forçada da sentença mas também o seu cumprimento voluntário ou espontâneo. Assim, para além da execução de sentenças condenatórias, que é o único tipo de sentença admissível como título executivo para a lei civil, o CPTA permite também a execução de sentenças constitutivas.

A legitimidade para iniciar o este tipo de processo pertence ao interessado que tenha sentença proferida em processo declarativo a seu favor. Porém, o Prof. Vieira de Andrade, considera que para além destes e uma vez que a legitimidade para iniciar este tipo de processos não está expressamente regulado no CPTA, têm também legitimidade aqueles que tenham um interesse directo na execução da sentença, quando se trate de sentenças que produzam efeitos erga omnes.

Conforme disposto no CPTA, os interessados/particulares encontram ao seu dispor três tipos de processos de execução contra a Administração, nomeadamente: a execução para prestação de factos ou coisas, a execução para pagamento de quantia certa e a execução de sentenças de anulação de actos administrativos.

A primeira modalidade, a execução para prestação de factos ou coisas, está regulada nos arts. 162º a 169º do CPTA e destina-se a obter diversas providências de execução. Pode-se traduzir na prestação de coisas que se concretiza na entrega judicial de determinada coisa devida; ou na prestação de factos, em que é preciso diferenciar os factos fungíveis dos infugíveis. No caso de se tratarem de factos fungíveis, pode haver uma execução subrogatória, em que outrém adopta o comportamento ou pratica as operações materiais devidas, como por exemplo, o superior hierárquico, de acordo com o nº 2 do art. 167º do CPTA; pode ainda a sentença do próprio tribunal, as chamadas sentenças substitutivas, substituir o acto, nos casos em que está em causa a prática de acto administrativo legalmente devido de conteúdo vinculado, nos termos do nº 6 do mesmo preceito. Relativamente à prestação de factos infugíveis, estabelece o art.168º do CPTA, que deverá ser fixado oficiosamente um prazo-limite para que o órgão responsável realiza a prestação e ainda estabelecido um sanção pecuniária compulsória a pagar por cada dia de atraso, ao abrigo do art. 169º.

Conforme o disposto nos arts. 170º a 172º do CPTA, a execução para pagamento de quantia certa, pretende assegurar o cumprimento de dívidas que pessoas colectivas de Direito Público tenham para com os particulares. Caso a Administração não faça voluntariamente o pagamento no prazo de 30 dias, de acordo com o art. 170º/1 CPTA, o interessado/particular pode pedir a execução da sentença, por duas vias: através da compensação de créditos que tenha para com a mesma pessoa colectiva ou, então, através da execução do seu crédito, nos termos do nº 2. Caso o exequente opte pela compensação de créditos, esta faz-se nos termos do nº 2 do art. 172º, se optar pela execução, esta está regulada no nº 3 do mesmo preceito. Este nº 3 reporta-se à inscrição de uma dotação no Orçamento de Estado a favor do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Na prática, trata-se de um fundo que pode ser utilizado pelas entidades públicas, para que estas paguem as quantias devidas aos interessados lesados. No caso deste fundo ser insuficiente para o pagamento da dívida, o interessado pode requerer ao tribunal que prossiga a acção executiva nos termos da lei processual civil, de modo a conseguir ser ressarcido pelo dano causado pela Administração. Esta modalidade tem uma ressalva em relação às restantes, pois é a única que não admite causas legítimas para inexecução das sentenças, tema que mais à frente analisarei.

Por fim, nos termos dos arts. 173º a 179º CPTA, a execução de sentenças de anulação de actos administrativos consiste no dever que a Administração tem em “reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido proferido, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele acto, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”. Nos termos do art. 174º/1 do CPTA, é da responsabilidade do órgão que praticou o acto anulado, o cumprimento do dever de executar a sentença judicial, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. O processo executivo de sentenças de anulação de actos administrativos, caracteriza-se essencialmente por se dividir em duas fases: fase declarativa e fase executiva. Na primeira, analisa-se os deveres em que a Administração ficou constituída por efeito da sentença e, consequentemente, procede-se à sua condenação para o cumprimento desses deveres. A segunda fase, por sua vez, tem um carácter eventual, pois só tem lugar quando a Administração não tiver cumprido os deveres que lhe foram impostos na primeira fase, tendo por objectivo proporcionar ao interessado o resultado pretendido.

Passando agora à análise de aspectos comuns do processo executivo administrativo, o art. 158º do CPTA refere-se à obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos, colocando-as acima de qualquer decisão de uma autoridade administrativa e, determina ainda, a nulidade de acto administrativo que se oponha à decisão judicial. Assim, encontramos neste preceito o dever que a Administração tem em cumprir voluntariamente as sentenças. Caso a Adminstração não cumpra espontaneamente, o particular só pode iniciar um processo de execução passado 30 dias do trânsito em julgado da sentença nos termos do nº 1 do art. 160º, no caso de pagamento de quantia certa, ou 90 dias para as outras modalidades, não podendo, até ao término dos prazos referidos, exigir qualquer actuação da Administração.

Porém, a Administração pode licitamente não cumprir a senteça judicial se invocar uma causa legítima de inexecução. Só o pode fazer nos casos de impossibilidade absoluta ou quando a execução acarrete um excepcional prejuízo para o interesse público. No entanto, as causas apresentadas contêm conceitos indeterminados, que necessitam de concretização para que se considerem aceitáveis, pelo que necessitam de acordo do interessado/particular ou serem julgadas procedentes pelo juíz. Estas causas podem ser invocadas em diferentes fases processuais: na fase pré-executiva de cumprimento espontâneo, durante o processo executivo na fase de oposição, ou na contestação da execução de sentenças anulatórias, ao abrigo dos arts. 163º, 165º e 177º, respectivamente, presentes no CPTA. Nas situações em que o interessado/particular concordar com a causa invocada pela Administração, é fixada oficiosamente uma indemnização devida, de acordo com o nº 6 do art.164º do CPTA. Esta indemnização não tem por conteúdo aquela montante que o interessado receberia pela actuação ilegítma da Administração, mas indemniza antes o sacrificio do direito do interessado.

No entanto, apesar da Administração ter a faculdade de invocar alguma das causas acima referidas, pode ocorrer a inexecução ilícita das decisões judiciais. Esta ilicitude gera a nulidade dos actos administrativos que desrespeitem as decisões judiciais e implica ainda a responsabilidade civil, disciplinar ou até criminal da Administração, que é repartida entre a pessoa colectiva pública e os titulares dos órgãos.

Deste modo, pode-se concluir que o regime consagrado no CPTA para os processos executivos permite cumprir o preceito constitucional de tutela jurisdicional efectiva, assegurando aos particulares uma garantia de que a Administração cumprirá as decisões judiciais.

BIBLIOGRAFIA:

• PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2009.

• VIEIRA DE ANDRADE, José, A Justiça Administrativa, 14ª Edição, Almedina, 2015.

Sofia Brites Pires 

Nº 23494