A
cumulação de pedidos consiste num mecanismo que permite ao Autor de uma acção
deduzir várias pretensões contra a mesma parte. No âmbito do contencioso
administrativo, esta possibilidade encontra-se plasmada no art. 4º do CPTA,
fruto da reforma de 2002 do referido código. Com a consagração da “livre cumulabilidade
de pedidos” (obviamente, sem descurar a necessária verificação dos requisitos
legais), veio facultar-se aos particulares a oportunidade de acesso a um
contencioso de plena jurisdição, onde poderá ser efectivada uma tutela completa
dos seus direitos e interesses.
O
art. 4º CPTA apresenta-nos como requisitos da cumulação de pedidos
a) Que
“A causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si
numa relação de prejudicialidade ou de dependência” – art. 4º/1/a do CPTA.
b)
Se a causa de pedir for diferente,
que “a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação
dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou
regras de direito” – art. 4º/1/b do CPTA.
O artigo denota, ainda, que é
possível cumular o “pedido de condenação da Administração na prática de um
a(c)to administrativo legalmente devido com qualquer dos pedidos mencionados
na alínea a)” (leia-se, os pedidos de anulação ou declaração de nulidade ou
inexistência de um ato administrativo e de condenação da Administração ao
restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado).
Pois é precisamente acerca da
cumulação do pedido de condenação na prática do acto devido com o pedido de
impugnação do acto administrativo que se debruça a minha exposição. Assim, cabe
agora delimitar quais serão os pressupostos concretos da cumulação de pedidos
em análise.
Em primeiro lugar, cabe fazer nova
referência ao nº1 do art. 4º do CPTA, que explicita os pressupostos gerais da
cumulação. Seguidamente, importa atender aos pressupostos processuais do pedido
singular de condenação na prática do acto devido (art. 66º do CPTA), ou seja, a
pretensão de obter a prática de um acto administrativo ilegalmente omitido ou
recusado.
Um caso típico em que se prevê a
cumulação destes dois pedidos é aquele em que, na pendência de um concurso
público para um cargo na função pública (em que só será colocado o primeiro
classificado de entre os concorrentes), o concorrente colocado em segundo
lugar, para ver deduzida a sua pretensão de ser ele o colocado, impugna o acto
de colocação do primeiro classificado e pede, cumulativamente, a condenação da
Administração na prática do acto de colocação de si mesmo. Neste caso, é
líquido que a cumulação dos dois pedidos é o meio que mais acautela o interesse
do demandante.
No entanto, não pode, como aponta andré proença[1],
restringir-se a possibilidade de cumulação de pedidos a estas situações, sob
pena de se estar a limitar o alcance prático deste mecanismo.
Antes
da Revisão do CPTA, em 2015, outra questão se colocava (e não deixa hoje,
todavia, de se colocar, mas noutro moldes) a propósito da cumulação de pedidos
em situações de interesse exclusivamente pretensivo do particular, ou seja, destinado
à emissão de um acto administrativo específico cujo conteúdo encerra o
benefício que o particular pretende. Nessas situações, ao ser permitido o alargamento
da tutela dos particulares através da possibilidade de cumular o pedido de
condenação com o pedido de anulação pode estar a colocar em causa a lógica do
sistema de contencioso, na medida em que se subverte a situação do particular
ao ponto de haver a possibilidade de o mesmo ficar desprovido de qualquer
tutela.
Vejamos,
exemplificativamente, o caso de um particular que pretende a atribuição de uma
bolsa de estudo com um determinado valor. A Administração concede-lhe, de
facto, a bolsa, mas com um valor inferior àquele que o particular crê ter
direito. Neste caso, o particular não pretende a anulação do acto que lhe foi
favorável, mas apenas o alargamento do seu conteúdo, ou seja, não pretende
anular o acto de deferimento do pedido de bolsa, mas apenas modificar o
conteúdo do mesmo, no sentido de obter o valor que pretende. Não me parece, por
isso, e na esteira de André Proença,
que a materialidade subjacente à cumulação de pedidos de impugnação de acto e
condenação na prática do acto devido quando estamos perante actos ablativos
(que sujeitam o particular ao sacrifício ou limitação de direitos), seja
idêntica à dos actos que, por outro lado, concedem direitos ou vantagens aos
particulares.
É
que, nesta última hipótese, o particular, ao condenar a administração, impugnando
cumulativamente o acto praticado, corre o risco de o Tribunal vir, de facto, a
anular o acto de deferimento e indeferir o pedido de condenação, deixando o
particular numa situação consideravelmente pior do que aquela em que se
encontrava antes de ir a juízo.
O
que deve fazer o juiz, porém, quando lhe seja apresentada uma situação
semelhante à descrita no parágrafo precedente? Creio que não pode deixar o
particular completamente desprotegido, devendo promover um ajustamento da
configuração do caso pelo autor aos interesses em litígio, de modo a
proporcionar-lhes o enquadramento processual adequado e que os particulares
obtenham a tutela correcta para os seus direitos.
André
Proença
aponta-nos dois panoramas possíveis. Num primeiro caso, o Tribunal dá razão ao
autor e condena a Administração a praticar o acto devido, alargando, desta
feita, o benefício previamente concedido ao particular e, consecutivamente,
anula o acto administrativo anteriormente praticado. Numa outra configuração
possível e oposta, o Tribunal decide que o particular não é titular do direito
que alega e, por esse motivo, não pode condenar a Administração na prática do
acto devido, porque não existe acto devido. Contudo, e de modo a conseguir
conferir um efeito útil ao litígio, propõe-se que o Tribunal considere
independentes os dois pedidos, e que opte pela não anulação do acto impugnado.
Obviamente que esta solução não é aquela que satisfaz totalmente a pretensão do
particular, mas, por outro lado, afigura-se como aquela que melhor tutela os
seus interesses no caso concreto.
Ora, esta última proposta acarreta
consigo o problema de saber se será, de facto, permitido ao juiz, dentro dos
poderes que a lei lhe confere, desconfigurar e separar os pedidos do autor,
contrariando precisamente aquilo que ele pretendia: a cumulação dos pedidos.
Se é certo que o Tribunal está
vinculado àquilo que as partes pedem e ao modo como configuram o(s) pedido(s),
também é certo que os mesmos, enquanto órgãos que administram a justiça, devem assegurar
a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos[2].
Por isso, perante uma situação em que o Tribunal tenha de ponderar entre
cumprir escrupulosa e literalmente o princípio do dispositivo e entre
fazer uma redução teleológica do mesmo, em ordem a proporcionar uma melhor
tutela aos direitos dos particulares, defendo que deve optar pela segunda
hipótese. Não me parece que seja de admitir que um particular que pretende a
condenação da Administração na prática de um determinado acto devido e peça,
cumulativamente a anulação do mesmo, venha a terminar o litígio com uma decisão
em que perde um acto anterior favorável e não obtém o acto que pretende.
As
disposições normativas devem ser submetidas a uma interpretação da qual resulte
uma maior flexibilidade e orientação para a tutela dos interesses dos
particulares e que procure a emissão de sentenças e soluções que resolvam
aprofundadamente o caso.
Outro argumento se aparenta
adequado, neste âmbito: o facto de a lógica constitucional e do contencioso
administrativo aquando da permissão expressa deste pedido de cumulação era
alcançar uma maior tutela dos direitos dos particulares, e não o oposto. Assim,
uma interpretação do CPTA meramente literal que não tenha esta perspectiva em
conta, é uma interpretação disforme da Constituição, porque descura a protecção
dos direitos dos particulares. Não faz sentido interpretar a lei de modo a
subverter a lógica do sistema, deixando os particulares mais desprotegidos e
numa situação material pior do que já estavam.
Não obstante as considerações que
acabaram de ser feitas, atente-se que este problema era relevante e mantinha-se
anteriormente, por causa da maneira como estava construída a acção
administrativa especial de condenação na prática do acto devido[3].
Em artigo anterior já referi que uma das novidades do CPTA 2015, foi a
possibilidade de ser pedida a condenação da Administração na prática do acto
devido quando a mesma tivesse, previamente, praticado acto de conteúdo
positivo, mas que não satisfizesse totalmente a pretensão do interessado[4]. Ora,
nos moldes em que hoje se estrutura este pedido, já é possível aos interessados
pedir a condenação da administração na prática de um acto de conteúdo mais
amplo do que aquele que foi praticado (veja-se, ainda, o exemplo do pedido de atribuição
de bolsa de estudo), sem ser necessário impugnar o primeiro acto e sem existir
a possibilidade de esse acto vir, de facto, a ser invalidado.
Concluo, portanto, que existiu uma
melhoria, proporcionada pela revisão de 2015, tanto no instituto da condenação na
prática do acto devido, como também, e por força desta primeira, no instituto
da cumulação de pedidos.
Ana Carolina Tita Maurício
Aluna nº 23391
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo
Administrativo, 2014, Almedina.
- Vasco Pereira da Silva, O contencioso
administrativo no divã da psicanálise, 2009, Almedina.
- André Rosa Lã Pais Proença, As duas faces da
condenação à prática do acto devido: pressupostos do pedido e âmbito dos
poderes de pronúncia do juiz, Relatório de Mestrado, 2005.
- José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa,
2015, Almedina.
[1] André Proença,
[2] Cfr. Art. 202º/2 da CRP.
[3] Cfr. Art. 66º ss do CPTA
revisto.
[4] Cfr. Art. 67º/1/c, do CPTA 2015.
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