Exclusão
do âmbito da jurisdição administrativa
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Actos praticados no exercício da função
política e legislativa –
I. Introdução
O artigo 4º, nº 3, alínea a), ETAF
afirma expressamente que a apreciação de litígios que tenham por objecto a
impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa
está excluída do âmbito da jurisdição administrativa.
Esta norma, de natureza
aparentemente clara, não parece, de facto, convocar questões de maior: afinal
de contas, os tribunais administrativos deverão fiscalizar os actos praticados
no âmbito da função administrativa, abstendo-se de fiscalizar a legalidade dos
actos praticados ao abrigo de outras funções do Estado, nomeadamente da função
legislativa e da função política. Contudo, a verdade é que a norma do artigo
4º, nº 3, alínea a), ETAF suscita um problema complexo muito tratado pela
doutrina: o da distinção e concreta delimitação
entre a função administrativa, a função legislativa e a função política.
Estando exposto, então, o tema deste
trabalho, irei agora analisar, separadamente, os actos legislativos e os actos
políticos, de modo a entender de que modo eles se encontram excluídos do âmbito
da jurisdição administrativa.
II.
Actos praticados no exercício da função legislativa
Poder-se-ia definir acto legislativo
como qualquer e toda a norma jurídica de carácter geral e abstracto editada sob
forma de diploma legislativo (quer sob forma de lei, quer sob forma de
decreto-lei). Todavia, como explica VIEIRA DE ANDRADE, não existindo no ordenamento
jurídico português uma reserva material de regulamento, ter-se-ia de considerar
como acto da função legislativa, ainda, os actos legislativos que previssem um
regime jurídico concreto e pormenorizado e que tivessem, no fundo, natureza
regulamentar[i].
Estar-se-ia, neste caso e segundo o mesmo Autor, perante uma “lei-medida”[ii].
Portanto, sendo as “leis-medida”
permitidas, e consubstanciando elas verdadeiros actos no exercício da função
legislativa, elas estarão necessariamente excluídas do âmbito da jurisdição
administrativa.
Ter-se-á somente de clarificar quais
as situações em que se está perante uma medida concreta legislativa e quais as
situações em que se está perante um acto administrativo. Segundo VIEIRA DE
ANDRADE, a medida concreta legislativa seria aquela que tratasse de uma “matéria importante” não regulada
previamente de forma geral e abstracta, de maneira que o diploma determinasse,
pelo menos implicitamente, a norma jurídica aplicável ao caso ou ao grupo de
casos[iii].
Também no caso de se estar perante leis da Assembleia da República, sempre que
estas versem sobre matéria orçamental, ainda que de forma concreta, acrescenta
VIEIRA DE ANDRADE que elas serão “leis-medida”[iv].
Estas normas, como verdadeiras leis-medidas, não estarão sujeitas à jurisdição
administrativa. Todas as outras serão, pelo contrário, actos administrativos,
estando naturalmente sujeitas ao âmbito de jurisdição administrativa.
A título exemplificativo, destaca-se
a seguinte jurisprudência, apontada por VIEIRA DE ANDRADE: o Acórdão do STA, de
06/60/02, Processo nº 27905, considerou como “lei-medida” (e não como acto
administrativo), a norma que autorizou a construção em terrenos património da
TAP; o Acórdão do STA, de 15/10/02, Processo nº 44314, considerou, também, como
“lei-medida”, a norma que criou o Município de Vizela.
Contudo, não se deverá confundir a
questão aqui imediatamente antes tratada, com o facto de poderem existir actos
que, embora em termos formais constituam actos legislativos (porque se traduzem
numa lei da Assembleia da República ou num decreto-lei autorizado do Governo),
sejam verdadeiros actos administrativos em sentido material, em virtude de
tratarem de questões objecto da função administrativa. Neste caso, não haverá
dúvidas: estes actos, como materialmente administrativos, são passíveis de
impugnação nos tribunais administrativos. Assim se pronunciam VIEIRA DE ANDRADE[v]
e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[vi].
Esta admissibilidade de impugnação
nos tribunais administrativos resulta quer do artigo 52º, nº 1, CPTA, quer do
artigo 268º, nº 4, CRP.
AROSO DE ALMEIDA apresenta alguns
critérios de máxima relevância para distinguir actos materialmente legislativos
(excluídos da jurisdição administrativa) de actos materialmente
administrativos, mesmo que inseridos em actos formalmente legislativos
(sujeitos à jurisdição administrativa): um acto normativo será necessariamente
legislativo se “introduzir opções
políticas primárias, por apelo directo à consciência ético-social vigente na
comunidade”, ou se tiver “carácter
inovador”; ele será, por outro lado, materialmente administrativo se se
limitar a concretizar, de modo secundário, “o
interesse geral superiormente definido pelo legislador”[vii].
III. Actos praticados no exercício da
função política
Analisados os actos praticados no
exercício da função legislativa, caberá agora debruçarmo-nos sobre aqueles
praticados no exercício da função política.
Creio que, para iniciar o discurso
sobre esta matéria, terá de se apresentar uma definição de acto político para perceber
quais são, de facto, os actos cuja impugnação se encontra excluída da
jurisdição administrativa. Enuncie-se, então, algumas posições doutrinárias
acerca de “acto praticado no exercício da função política”.
Segundo VIEIRA DE ANDRADE, um acto
político é “um acto de 1º grau, praticado
por um órgão supremo, em execução directa da Constituição (onde estão fixados a
competência e os limites) e destinados à prossecução directa de interesses
fundamentais da comunidade política”[viii].
O Professor dá ainda exemplos de actos políticos: “actos auxiliares de direito constitucional, actos diplomáticos, actos
de defesa nacional e actos de graça”. Estes actos estariam logicamente
excluídos de impugnação nos tribunais administrativos[ix].
Tendo em conta que FREITAS DO AMARAL
entende que a função política se debruça sobre o “interesse geral” do Estado, ao contrário da Administração, que visa
concretizar aquele interesse geral definido antes pela função política, este
Autor parece entender que os actos políticos se deverão restringir àqueles
praticados pelos órgãos superiores do Estado. Aliás, o Professor defende mesmo
uma interpretação restritiva do conceito de acto político[x].
Para MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA,
actos no exercício da função política seriam aqueles “auxiliares de direito constitucional, destinados a pôr, manter,
modificar ou fazer cessar o funcionamento de um órgão ou regime constitucionais”[xi].
Segundo o Autor, ao acto da função política caberia a decisão anterior,
primária ou prévia; à administração caberia concretizar as decisões da função
política.
Também JORGE MIRANDA entende que o
traço identificador e diferenciador da função política é a “definição primária do interesse público”,
que deveria depois ser concretizada pela função administrativa[xii].
MARCELO REBELO DE SOUSA também
propugnou pelo destaque dos actos da função política como aqueles que
dispusessem ou incidissem sobre os ditos interesses fundamentais ou
estruturantes do Estado[xiii].
Por fim, é de referir o defendido
por AFONSO QUEIRÓ. O Professor identificou dois tipos de actos políticos: em
primeiro lugar, os “respeitantes à
política externa do Estado”, que seriam, nomeadamente, os actos dirigidos
às relações internacionais do Estado; em segundo lugar, os “actos auxiliares de direito constitucional”,
que seriam os relativos à função primária ou primordial do Governo[xiv].
Este Autor foi ainda mais longe, ao afastar da classificação de actos
praticados no exercício da função política, os actos praticados por órgãos
inferiores do Estado: “não podem ser
considerados “políticos” nem os actos dos entes públicos menores ou da chamada
administração indirecta, mediata ou descentralizada, nem os actos da
competência dos órgãos subalternos do Poder Executivo”[xv].
Consequentemente, é possível
afirmar, seguindo AROSO DE ALMEIDA, VIEIRA DE ANDRADE e JORGE DE SOUSA, que a
doutrina propugna pela defesa do conceito restrito de acto político,
limitando-o aos actos praticados pelos órgãos superiores do Estado[xvi].
Verifica-se, portanto, em virtude
desta interpretação restritiva de acto político, um aumento de sujeição dos
actos ao âmbito da jurisdição administrativa.
E note-se que, como salienta JORGE
DE SOUSA, defender um conceito mais literal ou mesmo amplo de acto político
seria contrariar o tendencial rumo de evolução do processo administrativo, que
priveligia a consagração de uma maior protecção dos particulares perante o
poder público, possível apenas através de uma “ampliação da possibilidade de controlo dos actos dos poderes públicos”[xvii].
Por conseguinte, só os actos
praticados no exercício da função política em sentido restrito não estarão
sujeitos ao âmbito da jurisdição administrativa. De facto, a legalidade destes
actos será, em princípio, controlada apenas politicamente, salvo se uma norma
especial ou uma disposição constitucional impuser outra solução[xviii].
[i] In ANDRADE, José
Carlos Vieira de, A Justiça
Administrativa, 10ª Edição, 2009, Almedina, página 59
[ix] In SOUSA, Jorge
de, Poderes de cognição dos Tribunais
Administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função
política, “Julgar”, nº3, 2007, Coimbra Editora
[xi] Apud, SOUSA,
Jorge de, Poderes de cognição dos
Tribunais Administrativos relativamente a actos praticados no exercício da
função política, “Julgar”, nº3, 2007, Coimbra Editora, páginas 130 e 131
[xii] Apud, SOUSA,
Jorge de, Poderes de cognição dos
Tribunais Administrativos relativamente a actos praticados no exercício da
função política, “Julgar”, nº3, 2007, Coimbra Editora, páginas 131
[xvi] In ALMEIDA, Mário
Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, 2015, Almedina, página 186; ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 10ª Edição,
2009, Almedina, página 59; SOUSA, Jorge de, Poderes
de cognição dos Tribunais Administrativos relativamente a actos praticados no
exercício da função política, “Julgar”, nº3, 2007, Coimbra Editora, página
134
Maria
Eduarda Rodrigues Borges
4º
Ano; Turma Dia; Subturma 3; nº 23325
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