Proponho-me
a analisar a evolução da ação administrativa desde a Lei de Procedimento dos
Tribunais Administrativos de 1985 até aos dias de hoje, tendo como objeto
principal a nova ação administrativa após a revisão do código no presente ano.
Fazendo
uma pequena contextualização histórica o sistema que vigorou de 1985 a 2002-2003
versado na LPTA, aprovada pelo DL 267/85, distinguia entre meios processuais principais
e acessórios. A lei contemplava modelos com domínios e alcances diferentes dos
regimes posteriores. Os meios principais estavam organizados em recursos
contenciosos, contencioso eleitoral, impugnação de normas e ações. Os meios
acessórios estavam organizados em ações para reconhecimento de direito ou
interesse legítimo, ações sobre contratos e responsabilidade e outras ações.
Com este regime dava-se um grande passo significante na abertura da jurisdição
plena para além do apertado âmbito tradicional. Este âmbito compreendia somente
os litígios sobre contratação pública e a responsabilidade civil
extracontratual por prejuízos decorrentes de atos de gestão pública. Apesar do
avanço, havia uma grande incerteza relativamente à existência de uma verdadeira
ação administrativa comum, chegando o Supremo Tribunal Administrativo a
pronunciar-se e a afirmar que aquilo que se esperava que fosse uma ação comum
era na realidade uma ação de simples apreciação, cfr. art. 69º da antiga LPTA.
Em
2002-2003 com o surgimento do novo CPTA deu-se forma a uma matriz bipolar para
as ações administrativas com a natureza de processo
declarativo não urgente, surge a ação comum e a ação especial. O legislador
ao consagrar na lei esta solução vem apenas reafirmar algo que já estava presente
no sistema anterior, designado pelo Professor Sérvulo Correia como regime multipolar,
mas não de forma expressa. O Professor entende que a bipolaridade da reforma de
2002 não é absoluta e que por isso será mais adequado falar-se em bipolaridade
relativa ou imperfeita, isto porque não se afastou a aplicação da lei de
processo civil, ainda que a título supletivo, no âmbito da ação especial.
De
outro prisma e explicando a diferença entre ambas, vejamos que a ação comum,
artigos 37º a 45º, só pode ser proposta pela via negativa, na medida em que só
há lugar a esta quando não possa ser objeto de uma ação especial, artigos 46º a
96º. Estamos perante uma subsidiariedade entre ambas as ações. Essencialmente,
a ação comum tem por objeto litígios relativos às várias situações ditas de gerais,
elencadas no artigo 37º/2, e que não tenham previsão na ação especial, sendo
que esta prende-se com o exercício de poderes de autoridade pela Administração.
A solução
presente no antigo CPTA tem a sua importância, pois, embora a ação especial
seja um sucedâneo do recurso contencioso de anulação, abrange possibilidades
antes inexistentes, como a condenação à prática de atos devidos e a impugnação
de normas. A ação comum constitui uma ação
multipedidos, na opinião da Professora Carla Amado Gomes, através da qual se
pode deduzir pretensões de simples reconhecimento, constitutivas, inibitórias e
ressarcitórias, além de revestir um potencial de meio residual para todos os
pedidos que não caibam na ação especial, em homenagem ao princípio da tutela
plena e efetiva. No entanto, o modelo bipolar não passa sem críticas, desde a
controversa arrumação do pedido de condenação à omissão da prática de ato
administrativo na ação comum, presente no artigo 37º/2/c), 2ª parte, passando
pela questionável sindicância da nulidade dos atos através de um processo
impugnatório, na ação especial no artigo 50º/1, até à incoerência e, para uma
mesma relação material controvertida multilateral, as pretensões cruzadas dos
intervenientes deverem ser deduzidas através de vias diversas.
O
modelo bipolar, anterior, foi assumidamente defendido pelo
Professor Sérvulo Correia, em nome da diversa natureza das relações
jurídicas administrativas que se identificavam nos contenciosos administrativos
por natureza e por atribuição. O Professor considerava a manutenção da
dualidade de meios processuais principais um caminho óbvio. Era, portanto, uma elementar
manifestação de respeito pelo nosso património jurídico-cultural. Defendeu a
inconveniência da solução unitarista, pelo facto de o processo civil, que rege
relações paritárias e que serviria a matriz única, não ter aptidão para
sustentar litígios com as especificidades das relações jurídico-administrativas,
que reclamam um quadro processual específico.
A
título conclusivo sobre este período, o legislador pôs de parte tanto uma
solução unipolar, como uma ação multipolar. Apesar de se permitir o emprego de
normas de processo civil no âmbito da justiça administrativa, os dois blocos
normativos articulam-se através de várias formas/meios processuais que tendem a
misturá-los e a confundi-los.
Com
o novo CPTA, de 2015, há uma evolução do modelo de bipolaridade imperfeita para
o modelo de unipolaridade atenuada. Graças à entrada em vigor dos novos CPA e
CPC surgiu esta necessidade de adequar os vários regimes jurídicos entre si,
pois introduziram-se alterações que contrariavam outras disposições, tendo em
conta uma perspetiva geral. Esta nova ação
administrativa passa a ser o único meio processual principal não urgente para
dirimir quaisquer litígios jurídico-administrativos. Esta é uma das novidades introduzida
do novo código e talvez a mais importante. Nesta ação passam a caber todos os
pedidos antes distribuídos entre ação administrativa comum e especial, artigo
37º, embora haja depois especialidades quanto às ações de impugnação de atos
administrativos, artigos 50º a 65º, de condenação à prática de ato devido, artigos
66º a 71º, de impugnação de normas e da condenação à emissão das mesmas, artigos
72º a 77º, e de apreciação da validade e execução de contratos, artigos 77º-A e
77º-B. Esta unificação corresponde à consagração da tendência que ficou vencida
em 2002-2003, quando o CPTA optou por renovar na continuidade.
O
carácter atenuado do unitarismo desta nova ação ou são de ordem estrutural ou relativos
ao regime. Se atendermos aos artigos 50º e ss., está preservado o grosso dos
preceitos que na anterior versão do CPTA estabeleciam os aspetos específicos de
cada uma das modalidades de ação especial. Isto demonstra que a relativa
especificidade processual que marcava os vários meios aí descritos tinha de ser
mantida. No entanto, no Título II, a par da estrutura, os requisitos, atos e
formalidades variam consoante os quatro tipos de pedidos e causas de pedir,
embora no geral exista uma continuidade praticamente inalterável. Relativamente
aos objetos, sujeitos, prazos e outros pressupostos como instância, poderes de
pronúncia e efeitos da decisão há uma diferença entre o antigo e o novo regime.
O
Professor Sérvulo Correia elucida-nos ao indicar que na anterior versão do
Código, o Título II previa a enunciação dos preceitos processuais
administrativos que dão forma à ação administrativa comum e que agora passam a
estar previstas no Capítulo I, denominado por disposições gerais. Houve, deste
modo, a necessidade de proceder a aperfeiçoamentos, como revogar as normas que
não se adaptavam ao novo contexto unitário, transferir algumas para diferentes
localizações e, ainda, ajustar outras.
Vejamos
os seguintes exemplos. No artigo 37º, prevê-se, então, o objeto desta nova ação
administrativa que se dita por unitária. No artigo 39º/1 e 2, foram
introduzidos aperfeiçoamentos sobre o Interesse Processual. Revogou-se os
preceitos respeitantes à aplicação dos termos do processo de declaração do
Código de Processo Civil. Transferem-se preceitos para outras passagens sobre a
legitimidade para ações relativas à validade e execução de contratos, a fixação
de prazos para o cumprimento dos deveres impostos à Administração e imposição
de sanções pecuniárias ou sobre a cumulação de pedidos.
No
entender da Professora Carla Amado Gomes há uma situação que condena o sistema
a um falso dualismo, invertendo o comum em especial e o especial em comum. É
caso da absorção da ação comum pela ação especial sempre que os pedidos em
cumulação obrigarem à adoção da forma da segunda, de acordo com o artigo 5º do
CPTA. Isto, também, reduz as garantias de ampla discussão, de completa
averiguação de prova e de esclarecimento de aspetos de maior complexidade
técnica quer em termos absolutos, quer no confronto com as possibilidades
oferecidas pela tramitação da ação comum.
O
Professor Ferreira de Almeida defende que a unificação das regras de processo
constitui fator de segurança e clareza para os operadores jurídicos. Há, no
entanto, diferenças óbvias que têm de ser tidas em consideração entre, por
exemplo, uma ação de reconhecimento de direitos e uma ação de impugnação de
normas, tal distinção não obriga ao dualismo, apenas insiste a serem
consideradas as particularidades. Com a recente reforma do CPC, data de 2013,
por regra subsidariamente aplicável ao contencioso administrativo, o Principio
da adequação processual, previsto no artigo 6º, ganha grande peso, pois o
Professor, já antes da aprovação do novo código, considerava que, passo a
citar, “se se considerar válido no processo administrativo o princípio da
adequação processual na formulação e com as expressões resultantes da reforma
do processo civil, (…), o itinerário processual deve ser modelado em razão da
concreta especificidade da causa de pedir, da complexidade dos factos e da sua
apreensão”
No
entendimento do Professor Sérvulo Correia e a título conclusivo, após 10 anos de aplicação do CPTA,
ganhou-se a experiência e a profundidade de visão suficientes para o
estabelecimento de uma única ação principal não urgente. Foi, portanto, um período
de transição que permitiu compreender que uma unificação sempre seria relativa
ou atenuada, por não ser dispensável um corpo de normas próprias das ações
respeitantes a pretensões emergentes da pratica ou omissão ilegal de atos
administrativos, bem como de normas e, agora, também de contratos, encarados
como forma típica de conduta administrativa.
João Luís Ferreira Nunes, nº 23461
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BIBLIOGRAFIA
CONSULTADA:
. José Mário FERREIRA
DE ALMEIDA, Algumas notas sobre a aproximação do processo administrativo
ao processo civil, in
CJA, nº 102, 2013, pp. 24 e ss.;
. VASCO PEREIRA DA
SILVA, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009;
. Vasco PEREIRA DA SILVA, Todo o
contencioso administrativo se tornou de plena jurisdição, in CJA, nº
34, 2002, pp. 24 e ss.;
. VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa, Almedina, 2012, 12ª Edição;
. E-publica,
Uma ação chamada… Ação: Apontamento sobre a Reductia
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de revisão do CPTA – Carla Amado Gomes – Junho de 2014;
. Justiça
Administrativa, nº 106 – Da ação administrativa especial à nova ação
administrativa – José Manuel Sérvulo Correia – Julho/Agosto 2014.
LEGISLAÇÃO:
- Decreto-lei nº
214-G/2015, de 2 de Outubro.
- Lei nº 41/2013, de
26 de Junho.
- Lei nº 15/2002, de
22 de Fevereiro.
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