2.O quadro legal da (nova) ação administrativa: a unificação (im)perfeita; tramitação processual; outros aspetos
Na nossa primeira parte apresentámos as linhas gerais do sistema dualista da ação administrativa no contencioso administrativo e as principais críticas apontadas ao mesmo. Enunciámos ainda algumas razões que levaram à reforma administrativa. Cabe agora analisar com maior profundidade o sistema monista da ação administrativa em vigor: as suas características, as suas vantagens face ao regime revogado e as suas consequências no contencioso administrativo. Também analisaremos outros aspetos do regime geral que consideramos pertinentes.
2.1. O novo CPTA abandona o modelo dualista de ações administrativas que vigora desde 2004, extinguindo-se a forma de ação administrativa comum e de ação administrativa especial e reconduzindo-se todos os processos não urgentes do contencioso administrativo a uma única forma de processo, à qual é dada a designação de “ação administrativa”.
2.1. O novo CPTA abandona o modelo dualista de ações administrativas que vigora desde 2004, extinguindo-se a forma de ação administrativa comum e de ação administrativa especial e reconduzindo-se todos os processos não urgentes do contencioso administrativo a uma única forma de processo, à qual é dada a designação de “ação administrativa”.
A nova ação administrativa consta do art.35.º, da secção II do Cap. V. regulada nos Títulos II e III do CPTA. Do art.36.º continua a constar o elenco de processos urgentes principais, cujo regime é regulado pelo Cap. III.
Constatamos que a ação administrativa comum é regida, em particular, por disposições particulares (Cap. II), em função da pretensão em juízo. Assim, temos: a impugnação de atos administrativos (Secção I), a condenação à prática do ato devido (Secção II), a impugnação de normas e condenação à emissão de normas (Secção III) e, enfim, as ações relativas à validade e execução de contratos (Secção IV).
2.2.Como afirma Isabel Portela Costa, esta composição “corresponde à necessidade de manter as especificidades que marcam a atual ação administrativa especial, ainda que sob a veste de “normas particulares” relativamente ao regime comum.”[1].
Neste sentido, parece ser consensual afirmar-se que se passou para um sistema unipolar, com uma única ação administrativa, porém acentuam-se múltiplas especificidades atendendo ao objeto do litígio e às diversas formas de atuação da Administração. Significa isto que se adotou um sistema de unificação imperfeita ou uma unipolaridade imperfeita[2]. Não se assiste, assim, a uma rutura total do sistema anteriormente adotado.
Isto é claramente apreensível, como já mencionamos supra, pelo desdobramento do capítulo II, em várias secções que regulam as ações administrativa mediante as suas especificidades.
Em segundo lugar, como muito bem aponta Sérvulo Correia[3], é necessária esta regulamentação própria no CPTA, pois não seria adequado a ação administrativa ter por única referência o processo civil (art.1.º e 35.º/1 CPTA). Mais ainda, Miguel A. Raimundo aponta que a autonomia da jurisdição administrativa não subsistiria como tal “se uma parte significativa dos seus litígios não for regida por um corpo autónomo de normas processuais: se há autonomia de jurisdições, isso significa que há autonomia substantiva, e a autonomia substantiva exige, normalmente, autonomia adjetiva, sob pena de uma justiça desadequada ao seu objeto”[4].
De facto, denotam-se um conjunto de diferenças entre os litígios típicos de processo civil e os litígios do processo administrativo, que objetam a uma remissão genérica para o CPC, quer em termos pressupostos processuais, quer em termos de tramitação processual.
2.3.Quanto a este ponto da tramitação processual há que atender às diferenças sensíveis do ponto de vista da instrução do processo entre as duas realidades. Construiu-se, nos artigos 78.º a 96.º, uma tramitação algo híbrida. Reforça-se, nesta matéria, o princípio da adequação processual: agora expressamente consagrado[5], não em sede de princípio gerais (como faria mais sentido), mas “camuflado” no artigo atinente à audiência prévia: 87.º-A/2 do CPTA. Este princípio parece agora ter um alcance muito maior, “transformando o juiz administrativo ― como, desde logo, o juiz dos tribunais comuns ― num verdadeiro “juiz-costureiro” e o contencioso administrativo num contencioso haute couture. Ou seja, a inclusão do poder de conformação processual pode constituir uma autêntica revolução coperniciana, no sentido em que de uma enorme rigidez se passa para uma total flexibilidade”[6].
A preocupação do legislador em adaptar a (nova) tramitação processual, à realidade administrativa, ora afastando-se, ora aproximando-se do regime típico do CPC em vigor, é percetível em certos pontos, mas não só estes, como: a admissão da réplica e tréplica (art.85.º-A); a individualização entre despacho pré-saneador e despacho saneador (art.87.º e 88.º; a amplitude total ou restrita do ónus de impugnação (art.83.º/4); a previsão de eventual audiência prévia (art.87.º-A e 87.º-C); ou o afastamento do art.266.º/3 do CPC quanto à admissibilidade da reconvenção (art.83.º-A)[7].
2.4. Em jeito de conclusão, enunciaremos algumas vantagens e desvantagens deste novo regime comparativamente ao regime do antigo CPTA.
a) Quanto às vantagens:
Em primeiro lugar, a unificação de ações vai permitir ultrapassar dificuldade de delimitação do âmbito de intervenção da ação administrativa especial e da ação administrativa comum, que, não raro, conduziam a sentenças de absolvição da instância por erro na forma de processo; neste sentido garante também as partes igualdade de possibilidade de defesa/instrução pela adoção de uma marcha processual una. Tudo contribuindo para o reforço do princípio da tutela jurisdicional efetiva 268.º/4 CRP[8].
Em segundo lugar, é garantida a fixação do regime do conteúdo da sentença a proferir em 1ª instância, incluindo o objeto e limites das decisões proferidas pelos tribunais, quando até agora tal matéria (art.º94 e 95.º antigo CPTA) encontrava-se regulada apenas no domínio das ação administrativa especial
Em terceiro lugar, relativamente aos processos de massas (art.48.º do CPTA) este é transportado para as disposições gerais, sendo aplicável, agora, a todos os pedidos formulados perante o juiz administrativo, ao contrário do paradigma anterior, onde estava confinado apenas à ação administrativa especial[9].
b) Contudo, há vários aspetos que ainda deixam algo a desejar. Vejamos, então duas desvantagens que o novo regime do CPTA.
Desde logo, a diferente configuração da legitimidade ativa nos processos de impugnação de ato (cf. art55.º/2 CPTA), em confronto com a legitimidade ativa em ações de condenação na prática do ato devido, vg. por razões misteriosas a legitimidade para impugnação de atos administrativos continua a ser concebida, no novo CPTA, de modo significativamente mais amplo do que a legitimidade em pedidos de condenação na prática de ato devido e em pedidos relativos a contratos (vd. Art.77.º-A do CPTA).
Em segundo lugar, deixa de estar prevista a solução relativa à instrução do processo (antigo art.90.º/3 e 4) quando sejam cumulados pedidos dirigidos à condenação da Administração à pratica de ato ou a realização de prestações, fundados no reconhecimento da ilegalidade da ação ou da omissão a que se refira o pedido principal.
Constatamos que a ação administrativa comum é regida, em particular, por disposições particulares (Cap. II), em função da pretensão em juízo. Assim, temos: a impugnação de atos administrativos (Secção I), a condenação à prática do ato devido (Secção II), a impugnação de normas e condenação à emissão de normas (Secção III) e, enfim, as ações relativas à validade e execução de contratos (Secção IV).
2.2.Como afirma Isabel Portela Costa, esta composição “corresponde à necessidade de manter as especificidades que marcam a atual ação administrativa especial, ainda que sob a veste de “normas particulares” relativamente ao regime comum.”[1].
Neste sentido, parece ser consensual afirmar-se que se passou para um sistema unipolar, com uma única ação administrativa, porém acentuam-se múltiplas especificidades atendendo ao objeto do litígio e às diversas formas de atuação da Administração. Significa isto que se adotou um sistema de unificação imperfeita ou uma unipolaridade imperfeita[2]. Não se assiste, assim, a uma rutura total do sistema anteriormente adotado.
Isto é claramente apreensível, como já mencionamos supra, pelo desdobramento do capítulo II, em várias secções que regulam as ações administrativa mediante as suas especificidades.
Em segundo lugar, como muito bem aponta Sérvulo Correia[3], é necessária esta regulamentação própria no CPTA, pois não seria adequado a ação administrativa ter por única referência o processo civil (art.1.º e 35.º/1 CPTA). Mais ainda, Miguel A. Raimundo aponta que a autonomia da jurisdição administrativa não subsistiria como tal “se uma parte significativa dos seus litígios não for regida por um corpo autónomo de normas processuais: se há autonomia de jurisdições, isso significa que há autonomia substantiva, e a autonomia substantiva exige, normalmente, autonomia adjetiva, sob pena de uma justiça desadequada ao seu objeto”[4].
De facto, denotam-se um conjunto de diferenças entre os litígios típicos de processo civil e os litígios do processo administrativo, que objetam a uma remissão genérica para o CPC, quer em termos pressupostos processuais, quer em termos de tramitação processual.
2.3.Quanto a este ponto da tramitação processual há que atender às diferenças sensíveis do ponto de vista da instrução do processo entre as duas realidades. Construiu-se, nos artigos 78.º a 96.º, uma tramitação algo híbrida. Reforça-se, nesta matéria, o princípio da adequação processual: agora expressamente consagrado[5], não em sede de princípio gerais (como faria mais sentido), mas “camuflado” no artigo atinente à audiência prévia: 87.º-A/2 do CPTA. Este princípio parece agora ter um alcance muito maior, “transformando o juiz administrativo ― como, desde logo, o juiz dos tribunais comuns ― num verdadeiro “juiz-costureiro” e o contencioso administrativo num contencioso haute couture. Ou seja, a inclusão do poder de conformação processual pode constituir uma autêntica revolução coperniciana, no sentido em que de uma enorme rigidez se passa para uma total flexibilidade”[6].
A preocupação do legislador em adaptar a (nova) tramitação processual, à realidade administrativa, ora afastando-se, ora aproximando-se do regime típico do CPC em vigor, é percetível em certos pontos, mas não só estes, como: a admissão da réplica e tréplica (art.85.º-A); a individualização entre despacho pré-saneador e despacho saneador (art.87.º e 88.º; a amplitude total ou restrita do ónus de impugnação (art.83.º/4); a previsão de eventual audiência prévia (art.87.º-A e 87.º-C); ou o afastamento do art.266.º/3 do CPC quanto à admissibilidade da reconvenção (art.83.º-A)[7].
2.4. Em jeito de conclusão, enunciaremos algumas vantagens e desvantagens deste novo regime comparativamente ao regime do antigo CPTA.
a) Quanto às vantagens:
Em primeiro lugar, a unificação de ações vai permitir ultrapassar dificuldade de delimitação do âmbito de intervenção da ação administrativa especial e da ação administrativa comum, que, não raro, conduziam a sentenças de absolvição da instância por erro na forma de processo; neste sentido garante também as partes igualdade de possibilidade de defesa/instrução pela adoção de uma marcha processual una. Tudo contribuindo para o reforço do princípio da tutela jurisdicional efetiva 268.º/4 CRP[8].
Em segundo lugar, é garantida a fixação do regime do conteúdo da sentença a proferir em 1ª instância, incluindo o objeto e limites das decisões proferidas pelos tribunais, quando até agora tal matéria (art.º94 e 95.º antigo CPTA) encontrava-se regulada apenas no domínio das ação administrativa especial
Em terceiro lugar, relativamente aos processos de massas (art.48.º do CPTA) este é transportado para as disposições gerais, sendo aplicável, agora, a todos os pedidos formulados perante o juiz administrativo, ao contrário do paradigma anterior, onde estava confinado apenas à ação administrativa especial[9].
b) Contudo, há vários aspetos que ainda deixam algo a desejar. Vejamos, então duas desvantagens que o novo regime do CPTA.
Desde logo, a diferente configuração da legitimidade ativa nos processos de impugnação de ato (cf. art55.º/2 CPTA), em confronto com a legitimidade ativa em ações de condenação na prática do ato devido, vg. por razões misteriosas a legitimidade para impugnação de atos administrativos continua a ser concebida, no novo CPTA, de modo significativamente mais amplo do que a legitimidade em pedidos de condenação na prática de ato devido e em pedidos relativos a contratos (vd. Art.77.º-A do CPTA).
Em segundo lugar, deixa de estar prevista a solução relativa à instrução do processo (antigo art.90.º/3 e 4) quando sejam cumulados pedidos dirigidos à condenação da Administração à pratica de ato ou a realização de prestações, fundados no reconhecimento da ilegalidade da ação ou da omissão a que se refira o pedido principal.
[1] V. da A., Alguns aspetos da reforma da justiça administrativa em 2015, In Julgar, Coimbra, 2007. - Nº 26 (Maio-Ago. 2015), pp. 57 e segs.
[2] Neste sentido, Miguel Assis Raimundo, Em busca das especificidades processuais das formas típicas de actuação (a propósito da eliminação da distinção acção comum- acção especial no CPTA), In Julgar, Coimbra, 2007. - Nº 26 (Maio-Ago. 2015), p. 121-133; e j.m. Sérvulo Correia, Da ação administrativa especial à nova ação administrativa, in Cadernos de Justiça Administrativa, (106), 2014, pp. 49 ss.
[3] V. j.m. Sérvulo Correia, op.cit., p.52.
[4] Miguel Assis Raimundo, op.cit., p. 130.
[5] Dizemos expressamente porque anteriormente a aplicação subsidiária do CPC já propiciava a utilização do princípio pelo juiz do contencioso administrativo.
[6] Dinamene de Freitas, “Unificação das formas de processo- alguns aspectos da tramitação administrativa”, in E-pública- Revista electrónica de Direito Pública, (2), 2014, disponível em http://e-publica.pt e Ferreira de Almeida, O fim do Dualismo das formas do processo declarativo não urgente e outros (previsíveis) impactos da reforma da acção administrativa, in Carla amado gomes/Ana Fernanda neves/Tiago serrão (Coords.), O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, Lisboa, 2014, pp. 39 e ss.
[7] Alguns dos exemplos retirados do texto de Elizabeth Fernandez, Reflexos do CPC na tramitação da nova ação administrativa, Carla amado gomes/Ana Fernanda neves/Tiago serrão (coords.), O Anteprojecto... op.cit., pp.61 e segs.
[8] Cf. com maior detalhe Ana Sofia Firmino, O fim do regime dualista das ações administrativas no Anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos,) in Carla amado gomes/Ana Fernanda neves/Tiago serrão (Coords.), O Anteprojecto... op.cit., pp.32 a 34.
[9] Miguel Assis Raimundo, Em busca das especificidades processuais das formas típicas de actuação…, op.cit., p. 130 e 131.
David R. Custódio, n.º23426.
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