A exposição
que se segue procura analisar e discernir os pressupostos da impugnação de atos
administrativos, designadamente o próprio ato administrativo impugnável e,
naturalmente, as caraterísticas que este deve revestir para efeitos de tutela
jurisdicional.
O artigo 268º
nº3 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), e a titulo de
reconhecimento do principio da tutela jurisdicional efetiva dos particulares,
reconhece a possibilidade de impugnação de atos administrativos lesivos de
direitos ou interesses dos particulares. Este mecanismo de reação às atuações
da Administração Pública, revestia, no Código de Processo e Procedimento
Administrativo (doravante CPTA) anterior, a forma de ação administrativa
especial, sendo que a par desta encontrávamos ainda a ação administrativa
comum. Em 2015, e com a revisão do diploma, esta dicotomia acabou por se
extinguir, dando lugar a uma única ação administrativa que integra vários
pedidos específicos, mormente o pedido de impugnação de atos e normas
administrativos, e o pedido de condenação da Administração à prática do ato
devido. É naturalmente de reconhecer a importância desta inovação em sede de
evolução do Contencioso Administrativo. Porém, o que na realidade parece ter
sucedido não é nada mais que uma “Concentração aparente”, uma vez que a par da
criação de uma única ação administrativa, foram também criados uma
multiplicidade de pedidos que no fundo se reconduzem ao antigo regime, e
demonstram o enraizamento dos “traumas” do Contencioso Administrativo. Pese
embora o relevo da discussão, não cumpre aqui o seu desenvolvimento. Iremos
então dar nota do pedido de impugnação de atos administrativos.
No CPTA de
2002, encontrávamos diferentes formas de processo, consoante se tratasse de
impugnação ordinária ou urgente (que vigorava essencialmente para efeitos do
contencioso eleitoral e pré-contatual). Atualmente, no CPTA revisto, a referência
a esta última forma de impugnação acabou por desaparecer do artigo 50º do
diploma, sendo a problemática colocada em sede própria. Assim, resta proceder à
analise da, outrora, “impugnação ordinária” de atos administrativos.
De forma
sumária, a impugnação de atos administrativos, procura o controlo da invalidade
das atuações da Administração Pública (lato
sensu), promovendo o respeito pela legalidade. É então uma forma de
controlo jurisdicional essencialmente objetiva, que confere a oportunidade aos
particulares de verem as atuações lesivas dos seus interesses, declaradas nulas
ou anuláveis, tal como decorre do artigo 50º nº1 do CPTA. Enquanto pedido
especifico, a impugnação de atos administrativos tem naturalmente determinados
pressupostos, cujo o seu não preenchimento implica a impossibilidade de recurso
aos tribunais. Assim, destacam-se essencialmente, os pressupostos respeitantes
ao próprio ato administrativo impugnável, bem como a legitimidade e
oportunidade para a sua impugnação. Tal como foi referido anteriormente, apenas
nos dedicaremos ao primeiro.
Importa ainda,
a nível introdutório, tecer algumas considerações gerais. Assim, e ao contrário
do que anteriormente acontecia[1],
na impugnação de atos administrativos apenas podem estar em causa atos de
conteúdo positivo. Atos estes cuja impugnação tem em vista, tal como referido,
a declaração da sua nulidade ou anulabilidade. Os atos de conteúdo negativo,
mormente o indeferimento ou a recusa de apreciação de dado requerimento, estão
excluídos deste tipo de pedido, encontrando a sua tutela no pedido de condenação
(da Administração) à prática do ato devido. Tal decorre do próprio artigo 51º
nº 4 do CPTA, que prescreve que, no caso de o autor não ter configurado, para
efeitos da lei, o seu pedido corretamente, o juiz tem a obrigação de o convidar
a substituir o mesmo. Note-se que tal sucede quando os pedidos não estão
cumulados, podendo o autor configurar uma cumulação de pedidos (subsidiária) de
pedido de impugnação e pedido de condenação à prática do ato devido.
Posto isto,
passaremos então à análise do tema proposto.
Tal como
decorre do artigo 51º nº1 do CPTA e ainda do artigo 148º do CPA, os atos
administrativos são “as decisões que, no
exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos
externos numa situação individual e concreta”.
Importa
começar por dar nota que o que está verdadeiramente em questão são decisões
materialmente administrativas, que a Administração Pública ou entidades
públicas ou privadas, no uso dos poderes jurídico-administrativos que lhe são
conferidos, possam eventualmente tomar. Assim, não estão em causa somente atos
da Administração em sentido restrito, denotando-se uma aproximação do regime
processual com o regime material atualmente em vigor. Ponto assente é que se
tratem de atos que determinada pessoa coletiva (seja ela pública ou privada),
no uso das suas prerrogativas de autoridade, pratique, importando estes uma
eventual lesão para os particulares a elas sujeitos. Tal é, atualmente,
corroborado pelo próprio artigo 51º nº1 parte final do CPTA.
Para além
disso, e tal como decorre da definição apresentada, o ato em questão tem de
acarretar necessariamente um conteúdo decisório[2].
Assim, e ao contrário do que se possa pensar, o pedido de impugnação não cobre
todas as manifestações jurídico-administrativas tomadas pela Administração lato sensu, mas tão-só aquelas que a
nível substancial e estrutural se apresentem como uma decisão. Tal como refere
o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, o ato em questão tem de “exprimir uma
resolução que determine o rumo dos acontecimentos ou o sentido das condutas a
adotar”. Desta forma, estão excluídos deste âmbito atos que não acarretem uma
determinada definitividade material, tais como meras declarações, juízos de
valor, pareceres não vinculativos, meras propostas ou comunicações. Na medida
em que não comportam, nem procuram a definição de situações jurídicas, este
tipo de atos, meramente instrumentais, não se encontram abrangidos pelo escopo
de ato administrativo impugnável. A decisão é, portanto, um elemento fulcral do
ato administrativo, sem o qual não faz sentido que este seja levado a tribunal.
Dentro deste âmbito
cumpre referir a problemática dos atos confirmativos e dos atos de execução.
Regra geral, e tal como decorre do artigo 53º nº 1 do CPTA, os atos
confirmativos não comportam autonomamente uma decisão, limitando-se a corroborar
as decisões emitidas por atos administrativos anteriores. Como tal não
apresentam verdadeiramente um conteúdo inovatório, não representando como tal
um (re)exercício do poder de decisão. Na medida em que nestes a Administração (lato sensu) se limita a reconhecer uma
decisão anterior, estes atos, e tal como prescreve o artigo indicado, não são
passiveis de impugnação. Contudo, tal como qualquer regra geral, também aqui se
podem encontrar exceções. Assim, quando o interessado não tenha sido notificado
do ato confirmativo[3], e como
tal não tenha tido o ónus da sua impugnação, pode este impugnar o ato em
questão. Contudo, é de sublinhar que caso tenha tido o ónus referido, tal
possibilidade acaba por precludir, tal como decorre do próprio artigo 53º nº2 à
contrario, sob pena de se permitir ações de impugnação de atos intempestivas e
sem necessidade de observância dos prazos legais fixados.
No que diz
respeito aos atos de execução[4],
enunciados nos nº 3 do artigo 53º, a questão coloca-se de modo ligeiramente
diferente. Nestes há que distinguir essencialmente duas dimensões: ou é visto
como ato meramente confirmativo, por reafirmar o ato exequendo, e, portanto,
não impugnável nos termos indicados supra; ou por oposição, apresenta
autonomamente um conteúdo inovatório, e comporta uma modificação no quadro
normativo já existente, por determinar novos efeitos jurídicos. O problema coloca-se,
portanto, quando está em causa esta última componente do ato administrativo, na
medida em que se apresenta um conteúdo inovatório, então pode por si mesmo
representar uma decisão, o que nos termos acima indicados é um elemento
essencial do ato administrativo impugnável. Ora, nestas circunstancias a lei
(artigo 53º nº3 do CPTA) salvaguarda o interessado permitindo-lhe a impugnação
dos “vícios próprios” do ato de
execução, promovendo como tal o acesso a uma jurisdição administrativa efetiva.
Note-se, e de forma a corroborar o que anteriormente foi dito a propósito da
função controladora de invalidades do pedido de impugnação de atos
administrativos, que a lei refere que a dita impugnação engloba somente os seus
“vícios”[5].
Outro dos
requisitos que deriva da definição atualmente consagrada é a eficácia externa
dos atos administrativos. Daqui decorreria que um ato administrativo só seria
impugnável se os seus efeitos se projetassem em pessoa distinta daquela que o
emitiu, mormente na esfera jurídica dos particulares. Tal corresponde
efetivamente à realidade, quando esteja em causa a relação administrativa
comum. A este propósito refere-se o artigo 51º nº2 alínea a) do CPTA.
Porém, a
impugnação de atos administrativos não se esgota neste tipo de relação,
existindo a par desta as relações inter-administrativas ou inter-orgânicas.
Assim, quando estão em causa relações entre órgãos da mesma pessoa coletiva,
pode o órgão prejudicado com determinada decisão, proceder à impugnação do ato
da parte contrária, tal como prescreve o artigo 51º nº2 alínea b). Desta forma,
podemos concluir que a eficácia externa não é um dogma absoluto, sendo passíveis
de ser impugnados atos que mantenham uma eficácia meramente interna, sendo esta
entendida no sentido de se projetarem os seus efeitos em esfera jurídica da
mesma pessoa coletiva. Os efeitos não estão dirigidos à fixação de direitos ou
deveres dos particulares, mas sim à sua fixação dentro da própria Administração
lato sensu. Tal leva o Professor
AROSO DE ALMEIDA, a considerar que do que aqui se trata não é de um “requisito
intrínseco do próprio ato, mas de um requisito que está associado a quem
impugna” determinado ato administrativo.
A propósito da
eficácia externa, cumpre ainda referir que atualmente o dogma da Definitividade
Horizontal se encontra atualmente ultrapassado. De acordo com este só seriam suscetíveis
de impugnação os atos, ditos finais, ou seja, que tinham chegado ao término do
seu procedimento, e que por isso gozariam de uma definitividade, quer material,
quer procedimental. Ora, num Estado de Direito que tem em vista uma tutela
efetiva dos particulares, não pode ser assim. Se assim fosse estaríamos a
permitir eventuais lesões dos interesses e direitos dos particulares, por atos
carecerem de mera definitividade “horizontal”.
Neste sentido
encontramos a problemática das pré-decisões, podendo estas configurar-se como
decisões prévias ou como atos parciais.[6]
Facto comum a ambas as modalidades é que, embora estas tenham a capacidade para
determinar o conteúdo da decisão final (ainda que parcialmente, sobretudo no
caso das decisões parcelares), não têm efeitos externos, na medida em que
autonomamente não tem capacidade para constituir os efeitos externos na esfera
dos particulares, ou seja, não produzem por si só a situação lesiva ou
potencialmente lesiva para o particular. Embora não tenham este efeito lesivo,
a sua impugnabilidade é unanimemente aceite com base na premissa da antecipação
da defesa dos particulares. Assim, e na medida em que seguramente ou com grande
grau de certeza o efeito lesivo se venha a reproduzir na esfera do particular, estas
pré-decisões são vistas como atos para efeitos impugnatórios. Julgo que neste
âmbito é ate defensável a aplicação da doutrina do Professor MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA no que diz respeito aos atos ineficazes (que de seguida daremos nota), estando,
portanto, em causa um interesse processual ou interesse em agir por parte do
particular.
Para além
disso, realçar ainda que esta impugnação é uma impugnação facultativa, sendo
que o interessado não tem o ónus de impugnar este ato, podendo optar por
impugnar findo o procedimento. Desta forma permite-se que ao impugnar o ato
final, o particular possa também suscitar questões que o precederam nos termos
do artigo 51º nº3 do CPTA. O mesmo raciocínio pode ser aplicado aos pareceres
vinculantes, na medida em que a sua emissão orienta e condiciona o ato final, e
nesse sentido constituem atos para efeito de impugnação nos termos dos artigos
50º e seguintes do CPTA.
Ainda no que
toca ao pressuposto da eficácia do ato impugnável, importa realçar uma última
questão. Ora, tal como consta do artigo 54º do CPTA, regra geral os atos
administrativos só podem ser impugnados a
partir do momento em que produzem efeitos. A partir daqui ficaríamos com a
ideia, diga-se errada, de que o ato tem de ser eficaz para que possa ser
impugnado. Ora tal não é verdade, desde logo pela possibilidade de impugnação
de atos nulos[7]. Desta
forma, correto é afirmar que em relação a atos que estejam dependentes do
preenchimento de determinadas condições e pressupostos legais[8],
a sua impugnação só pode ocorrer a partir do momento em que são eficazes.
Contudo, tal regra não é absoluta, permitindo-se uma impugnação imediata desses
atos em duas situações, designadamente quando já tenha havido inicio (ainda que
potencialmente ilegal) de execução; e ainda quando seja seguro ou muito
provável (tal como refere a própria alínea b) do artigo 54º nº2 do CPTA), que
esse ato irá produzir efeitos num futuro próximo, estando somente dependente de
meras formalidades. De acordo com o Professo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA o que aqui
está em causa é um interesse em agir por parte do particular, sendo que estando
em causa uma grande probabilidade de produção desses efeitos, justifica-se que
o interessado se queira precaver das possíveis consequências prejudiciais que
da produção de efeitos possa resultar. De notar aqui, que em minha opinião, o
interesse em agir deve mostrar-se fundado, devendo o particular fazer prova, de
forma a que não se coloque em causa o bom funcionamento da justiça
administrativa.
Caso o
particular opte pela sua não impugnação, tal não preclude a oportunidade de
impugnação quando o ato venha a produzir os seus efeitos, até por um argumento
de maioria de razão. Tal tem como consequência essencial o facto de os prazos
expostos no artigo 58º, que se iniciam nos termos do 59º, não são aplicáveis a
este tipo de situações onde o ato não é (ainda) eficaz.
BIBLIOGRAFIA:
AROSO DE ALMEIDA, Mário,
“Considerações em torno do conceito de ato administrativo impugnável”, Estudos
em Homenagem ao Professor Dr. Marcello Caetano, Volume II, FDUL, 2006, Editora
Coimbra.
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos,
“A Justiça Administrativa”, 14ª Edição, 2015, Almedina.
AROSO DE ALMEIDA, Mário, “Manual
de Processo Administrativo”, 2013, Almedina.
PEREIRA DA SILVA, Vasco, “O
Contencioso Administrativo no divã da Psicanalise”, 2ª Edição, 2009, Almedina.
[1] De notar
a este propósito as exposições do ilustre Professor Marcello Caetano.
[2]
Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA fala a este propósito do requisito do conteúdo
decisório do ato.
[3] E na
medida em que a notificação é obrigatória nos termos do artigo 59º, passando os
prazos a correr a partir da mesma.
[4] Atos
administrativos praticados em execução ou para a aplicação de atos
administrativos anteriores.
[5] Podendo
estes configurar-se essencialmente em ilegalidades por desconformidade com o
ato exequendo ou por extravasar os seus limites.
[6]
Nas primeiras, encontramos os atos que decidem questões prévias às que se
desenvolverão no termo final do procedimento. Quanto às segundas, estão em
causa atos que decidem, com a dita definitividade horizontal, determinadas
parcelas das questões que terão no lugar no fim do procedimento.
[7]
Que não produzem quaisquer efeitos na ordem jurídica.
[8]
Atos sujeitos a condição, por exemplo a aprovação por determinado órgão, ou
atos sujeitos a publicação obrigatória nos termos do artigo 59º. De realçar
ainda, que os atos que provêm de DL ou lei, só podem ser impugnados a partir do
momento da sua entrada em vigor (depois do período da vacatio legis).
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