Processos administrativos urgentes: As inovações trazidas pela reforma do Contencioso Administrativo

Foi através do Decreto-Lei 214-G/2015, cuja entrada em vigor está prevista para o dia 2 de Dezembro de 2015, que foi aprovada a reforma do Contencioso Administrativo português, tendo sido alteradas várias disposições, tanto do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), como do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), sem prejuízo das alterações necessariamente ocorridas no Código dos Contratos Públicos, no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), na Lei de Acção Popular, na Lei de Acesso aos Documentos Administrativos e na Lei de Acesso à Informação Ambiental.

Foi também através desta reforma que se procedeu a uma aproximação com o Código de Processo Civil de 2013, sobretudo do ponto de vista da tramitação. A alteração, entre outros aspectos, nomeadamente, no que diz respeito à contagem de prazos e à previsão da réplica, passou pela eliminação da bipartição entre acção administrativa comum e administrativa especial, pelo que se verifica, actualmente, uma unificação de todos os processos não urgentes sob uma mesma forma de processo, designada «acção administrativa» (o novo Título II). Esta unificação, ressalve-se, sob o ponto de vista da tramitação manteve, no entanto, as especialidades de cada meio processual não urgente.

Feita esta introdução, cumpre agora passar para o objecto em si desta análise. A forma de “Acção administrativa” corresponde ao modelo processual a aplicar à generalidade das situações em que não se verifique quaisquer circunstâncias que justifiquem uma especial urgência que, como tal, estejam expressamente previstas na lei, para o efeito de deverem corresponder à forma de processo urgente. Esta forma de processo caracteriza-se por se tratar de um modelo de tramitação simplificado, isto é, acelerado em razão da matéria, conforme refere o Professor Mário Aroso de Almeida.

O CPTA prevê, no seu título III, vários tipos de situações em que existe a necessidade de obter, com urgência, uma decisão de fundo sobre o mérito da causa, daí tratarem-se de formas de processo especiais. São elas: questões de contencioso eleitoral (art. 98º), contencioso dos procedimentos de massa (art. 99º), contencioso pré-contratual (art. 100º) e os pedidos de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (art. 104º) e para a protecção de direitos, liberdades e garantias (art. 109º). Também no que diz respeito aos processos administrativos urgentes se verifica várias alterações, a saber:

·         A introdução de um novo meio processual destinado ao tratamento do contencioso dos procedimentos de massa vocacionado para os domínios dos concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento (artigo 99.º/1).

·         A reforma do contencioso pré-contratual urgente, tendo este meio processual passado a incorporar, como regra, o efeito suspensivo automático dos actos pré-contratuais impugnados e do contrato, se já celebrado, ainda que com possibilidade de afastamento por decisão do juiz quando a entidade demandada ou os contra interessados invoquem grave prejuízo para o interesse público ou desproporção face aos demais interesses envolvidos (artigo 103.º-A) e a possibilidade de adopção de medidas provisórias em processos que não tenham por objecto actos de adjudicação (artigo 103.º-B).

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A previsão expressa da possibilidade de convolação da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias em processo cautelar (artigo 110.º-A).

A estrutura do Título III assenta na bipartição entre “acção administrativa urgente” e “intimações”. As impugnações urgentes, compreendidas nos arts. 97º a 103º-B, respeitam ao exercício de poderes de autoridade, traduzidos na prática ou omissão de actos jurídicos unilaterais.

Por outro lado, quanto às intimações (arts. 104º a 111º), estas caracterizam-se por se dirigirem à emissão de uma imposição, ou seja, segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, “pretendendo-se, com esta expressão, qualificar uma pronúncia de condenação que, com carácter de urgência, é proferida no âmbito de um processo de cognição sumária”. Trata-se de processos urgentes de condenação que visam a imposição à administração da adopção de comportamentos e prática de actos administrativos (esta vertente verifica-se mais na intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias).

O contencioso eleitoral (art. 98º)

A lei processual autonomiza este meio impugnatório como acção principal para a resolução simplificada das questões suscitadas por actos eleitorais, devido à sua natureza urgente. A ratio deste regime é assegurar a utilidade das sentenças e a protecção eficaz dos interessados e, de acordo com o Professor Vieira de Andrade, “a sua importância reforça-se perante o contexto actual de uma participação democrática mais intensa no âmbito da organização administrativa, designadamente nas áreas de administração autónoma”.

Assim, as eleições a que se referem estas impugnações são aquelas em que respeitam a organizações administrativas, desde que não tenham sido subtraídas à jurisdição administrativa, ou seja, aquelas através das quais se designam os titulares dos órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas (arts. 97º/1 alínea A do CPTA e art. 4º/1 alínea M do ETAF). Nesta sede, cumpre atentar no disposto no art. 98º/3, que indica que, nos processos abrangidos pelo contencioso eleitoral, a ausência de reacção contra os actos relativos à exclusão, inclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos eleitorais, impede o interessado de reagir contra as decisões subsequentes com fundamento em ilegalidades de que padeçam os actos anteriormente praticados. Ou seja, está estabelecida aqui a “impugnação unitária”, o que se explica pelo carácter urgente do processo.

Atendendo à natureza da resolução das questões eleitorais, é, em nosso ver, razoável o regime constante destes artigos, como, a não ser assim, as sentenças de provimento não teriam efeito em tempo útil. Por outro lado, como a reconstituição da situação hipotética não é viável (quer pela brevidade e urgência do processo eleitoral, quer pela duração limitada dos mandatos), não seria possível recorrer à execução específica.

Contencioso dos procedimentos de massa (art. 99º)

Esta forma de processo urgente surgiu, tal como já foi referido, com a reforma do contencioso administrativo. Com ela visa-se adaptar o contencioso administrativo ao fenómeno da litigância de massa, bem como promover a uniformidade jurisprudencial. Como é referido no preâmbulo do CPTA, o novo regime dos procedimentos de massa pretende assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das várias pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendem deduzir no contencioso administrativo.

Assim, conforme o exposto no art. 99º/1, o contencioso dos actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa compreende as acções respeitantes à prática ou omissão de actos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes nos domínios referidos nas várias alíneas do preceito. Por outro lado, de acordo com o art. 99º/2, o prazo de propositura das acções é de um mês, sendo que estas devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada. Ainda com vista a facilitar a marcha e a celeridade do processo, quando, tratando-se do mesmo procedimento, sejam propostas diferentes acções em que estejam preenchidos os requisitos de admissibilidade para a cumulação de pedidos e para a coligação, os respectivos processos são objecto de apensação obrigatória àquele que tiver sido intentado em primeiro lugar (art. 99º/4).

Assim, em suma, esta nova modalidade de processo urgente coaduna-se com a ratio do instituto das impugnações urgentes, na medida em que facilita a tramitação de várias acções que de outra forma acabariam por ser decididas de forma menos célere.

Contencioso pré-contratual (arts. 100º a 103º-B)

Tal como é assinalado no art. 100º/1, o contencioso pré-contratual (procedimentos tendentes à contratação) compreende as acções de impugnação ou de condenação à prática de actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços. A previsão de um processo urgente neste campo prende-se com a necessidade de garantir a transparência e a concorrência, mediante a protecção em tempo útil dos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas. Visa, também, zelar pelo início rápido da execução dos contratos administrativos, bem como pela sua estabilidade, uma vez celebrados.

Este meio deve ser utilizado quando esteja em causa a legalidade de quaisquer decisões administrativas respeitantes à formação dos contratos acima referidos, isto é, é mediante esta forma de tutela que pode ser realizada a impugnação de todos os actos administrativos relativos à formação dos referidos contratos e actos equiparados de entidades privadas (art. 4º/1 alínea D do ETAF).

O prazo para a apresentação do pedido é, nos termos do art. 101º, de um mês, tendo legitimidade para o propor qualquer pessoa ou entidade com legitimidade nos termos gerais. A propositura da acção não tem efeito suspensivo, podendo o interessado propor uma providência cautelar. É aplicável à contagem do prazo o disposto no art. 58º/3, que prevê situações de alargamento do prazo, e nos arts. 59º e 60º CPTA, quanto ao início da contagem, o qual depende da necessidade, ou não, da publicação, da notificação, do conhecimento do ato ou da sua execução, consoante o caso.

Intimação para prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões (arts. 104º a 108º CPTA)

De acordo com o art. 107º/1, o juiz ordena a citação da entidade demandada para responder no prazo de 10 dias, após ter recebido o requerimento de intimação apresentado pelo autor. Nos termos do nº 2 do mesmo preceito, segue-se a decisão do juiz, depois de apresentada a resposta ou decorrido o respectivo prazo. Portanto, as principais características deste regime são a simplicidade da tramitação, por um lado, e a celeridade do processo, por outro. Esta solução afigura-se, na nossa opinião, conforme à natureza das questões apreciadas nesta forma de processo.

Intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias (arts. 109º a 111º CPTA)

Nas palavras do Professor Mário Aroso de Almeida, este processo é configurado segundo um “modelo polivalente ou de geometria variável”, que se pretende que seja adequado a intervir: nas situações de urgência normal (art. 109º), em que o processo segue os trâmites previstos no art. 110º/1 e nas situações de especial urgência (art. 110º/3), em que a petição permita reconhecer a possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia, o juiz pode optar, no despacho liminar, por qualquer das medidas constantes das alíneas do art. 110º/3.

A grande inovação trazida com a reforma do Contencioso Administrativo foi, conforme supra referido, a introdução do novo art. 110º-A, que prevê a substituição da petição e decretamento provisório de providência cautelar quando se verifique que as circunstâncias do caso não são “de molde a justificar o decretamento de uma intimação, por se bastarem com a adopção de uma providência cautelar”, sendo que, em tal situação, o juiz deve, no mesmo despacho liminar e sem quaisquer outras formalidades ou diligências, decretar provisoriamente a providência cautelar que julgue adequada (art. 110º-A/2). Assim, este regime (acentuado, também, pelo disposto no art. 111º), é, todo ele, talhado para uma maior celeridade do processo, de molde a promover uma mais eficaz tutela em tempo útil dos direitos dos interessados. Salvo melhor opinião, parece estar adequado.

Cumpre assinalar, neste âmbito, que o acesso à tutela proporcionada pelo processo de intimação para protecção de direitos liberdades e garantias é, em parte, afastado no domínio da aplicação de sanções disciplinares ao abrigo do Regulamento de Disciplina Militar (Lei nº 34/2007 de 13 de Agosto).

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2012, Almedina.

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 2011, Almedina.

http://www.servulo.com/xms/files/publicacoes/Updates_2015/Update_Pub_JDC_A_revisao_do_CPTA_e_do_ETAF_a_reforma_da_reforma_do_Contencioso_Administrativo_portugues__6_10_2015.pdf (José Duarte Coimbra).


Salomé Freitas Nº23339