Situações constituídas em via de facto: dos tribunais judiciais para os tribunais administrativos

A reforma do contencioso administrativo português, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 – onde se procedeu, entre outras, à revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) – trouxe consigo significativas alterações no que respeita ao âmbito da jurisdição administrativa.

Em primeiro lugar, cumpre desde logo referir a dinâmica agora criada entre os artigos 1º/1 e 4º do ETAF revisto, sendo que o artigo 1º/1 perdeu o seu carácter de cláusula geral («litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais»)para passar a remeter para o âmbito de jurisdição do artigo 4º. Em segundo lugar, o âmbito da jurisdição administrativa passou a estender-se também às atuações ou situações administrativas constituídas em via de facto (artigo 4º/1 i) ETAF revisto) e à impugnação de decisões de aplicação de coimas contraordenacionais em matéria de urbanismo (artigo 4º/1 l) ETAF revisto). As restantes novidades introduzidas neste artigo foram essencialmente clarificadoras e sistematizadoras, sendo que as matérias em causa estavam já inseridas no âmbito da jurisdição administrativa.

Para este efeito vamos agora debruçar-nos apenas sobre as atuações ou situações administrativas constituídas em via de facto.

Tal como definido por Vieira de Andrade, por via de facto entende-se «uma ação material da Administração, instantânea ou duradoura, que, sem base legal, ofenda de forma grave e manifesta uma liberdade fundamental ou um direito de propriedade, quer consista no exercício de uma atividade ilícita ou na execução ilícita de um facto».

Saber, antes da revisão do ETAF, se um litígio – emergente, por exemplo, da ocupação, por entidades expropriantes, de bens imóveis não abrangidos pela declaração de utilidade pública para a construção de obras públicas – entrava na esfera de competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais judiciais não era exato, já que não existia a alínea i) do artigo 4º/1 do ETAF revisto.

De facto, embora se pudesse considerar que a intervenção dos tribunais administrativos podia ser obtida através da aplicação da alínea a) do artigo 4º/1 do ETAF em vigor (ou mesmo com fundamento na alínea i) em vigor, nos casos em que o autor apenas peticione indemnização para reparação dos prejuízos sofridos, como sucedeu no acórdão do TRC de 28/1/2014, P. 92/13.2TBLSA.C1), facto é que a jurisprudência nacional tinha vindo até aqui a qualificar este tipo de litígios como materialmente pertencentes à jurisdição civil. Isto porque, os tribunais judiciais eram vistos, por um lado, como os «guardiões» da defesa da propriedade privada e liberdade dos cidadãos e, por outro, porque se considerava que a situação de voie de fait colocava a Administração numa posição idêntica à de simples particular, ficando aquela privada da posição de supremacia em que se encontraria no ato expropriativo, não existindo pois um ato de gestão pública (veja-se, para este efeito e a título de exemplo, os acórdãos do TRP de 19/02/2004, P.6765/03 e do TCA do Sul de 22/11/2012, P.5515/09).

Vieira de Andrade, antes mesmo desta última reforma do contencioso administrativo, defendia já que esta matéria deveria ser da competência dos tribunais administrativos, apresentando alguns argumentos de peso.

Por um lado, uma atuação administrativa no âmbito do direito público não deixa de o ser apenas por se tratar de uma atuação material manifestamente ilegal de um órgão administrativo: só estamos perante uma atuação administrativa no âmbito do direito privado se ela corresponder ao exercício da capacidade jurídica privada de que goza o ente administrativo, concebida nos limites do princípio da especialidade do fim (Administração enquanto proprietária ou cliente, por exemplo). Assim, e sendo certo que uma situação de via de facto se traduz numa relação jurídica administrativa, cabe aos tribunais administrativos julgar os litígios emergentes desta, nos termos do artigo 212º/3 da Constituição da República Portuguesa.

Por outro lado, esta orientação jurisprudencial procurava, em grande parte, garantir a jurisdição dos tribunais judiciais, já que a tutela judicial e meios processuais disponíveis assegurados pelo contencioso administrativo seriam insuficientes. De facto, se isto podia valer até 2002, a partir dessa data, com a reforma do processo administrativo 2002/2004, tais argumentos caíram por terra.

É com base nisto que o autor sustenta que não há fundamento constitucional ou legal para que um juiz administrativo se julgue incompetente para conhecer uma ação que seja proposta contra a Administração nas tradicionais situações de via de facto.

Em minha opinião, sendo certo que estamos perante relações jurídicas administrativas e não perante o exercício de atividades de gestão privada, compreendo a preocupação refletida pela jurisprudência maioritária de que talvez a estrutura da jurisdição administrativa não tivesse capacidade para dar resposta a estes processos, face ao número escasso e implantação geográfica dos tribunais administrativos. No entanto, não me parece que este tipo de processos seja em número tal que impeça os tribunais administrativos de funcionarem segundo padrões mínimos de eficiência e de eficácia. Tal, aliás, está plasmado na revisão do ETAF, já que as alterações feitas em matéria contraordenacional apenas vão produzir efeitos a partir de 1 de setembro de 2016 (o que reflete que os tribunais administrativos ainda não estão preparados para receber o elevado número de processos em matéria contraordenacional), enquanto as alterações relativas às situações de via de facto entram em vigor 60 dias após a publicação do diploma (artigo 15º/1 e 5 DL n.º 214-G/2015), refletindo a preparação dos tribunais administrativos para julgar estes casos.

É neste termos que se chega então à revisão do ETAF e à nova alínea i) do seu artigo 4º, com uma assunção expressa e clara de proteção das situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime, pelos tribunais administrativos. Assim, para a atuação em via de facto a competência jurisdicional passa, em 1ª instância, a caber à jurisdição administrativa, seguindo, em termos processuais, a forma da ação administrativa prevista no artigo 37º/1 i) CPTA revisto.

BIBLIOGRAFIA:

Ana Fernanda Neves, «Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF», E-pública Revista Eletrónica de Direito Público, Número 2, Junho 2014

José Duarte Coimbra, «A revisão do CPTA e do ETAF: A reforma da reforma do contencioso administrativo português», Sérvulo Update Momentum Público

Licínio Lopes Martins, «Âmbito da jurisdição administrativa no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais revisto», Justiça Administrativa, n.º106, Julho/Agosto 2014, p. 7 e seguintes

Vieira de Andrade, «A “via de facto” perante o juiz administrativo - Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22/11/2012, P. 5515/09», Justiça Administrativa, n.º104, Março/Abril 2014, p. 38 e seguintes

Ana Laura Pinto, nº 23404